財政政策的論文三篇
財政政策是指國家根據(jù)一定時期政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的任務而規(guī)定的財政工作的指導原則，通過財政支出與稅收政策的變動來影響和調(diào)節(jié)總需求。 財政政策是國家整個經(jīng)濟政策的組成部分。以下是學習啦小編整理分享的關于財政政策的論文的相關文章，歡迎閱讀!!!!
財政政策的論文篇一
淺談近十年我國財政政策
[摘要] 1998 年以來，中國財政政策從積極走向穩(wěn)健，又從穩(wěn)健走向積極，經(jīng)歷了中國政府在市場經(jīng)濟體制下的探索歷程。本文通過橫向與縱向相結(jié)合的方式，綜合考察了近十年我國財政政策的背景、具體內(nèi)容、政策效果，并就政策背后深層次的原因加以分析，以期能從中汲取經(jīng)驗。
[關鍵詞] 財政政策 積極財政政策 穩(wěn)健財政政策 政策效果
[論文正文]
淺談近十年我國財政政策
一、亞洲金融危機后的積極財政政策。
(一)政策背景。
1997 年，東南亞金融危機爆發(fā)，國際市場需求萎縮，中國經(jīng)濟出現(xiàn)外貿(mào)負增長、通貨緊縮現(xiàn)象。國內(nèi)，較全面的買方市場造成商品庫存積壓;“軟著陸”后社會總需求疲軟。雖然央行先后七次降低存貸款率，以期用貨幣政策擴大企業(yè)貸款需求、刺激投資，但消費和投資需求均缺乏彈性，政策失靈。
(二)政策內(nèi)容及成效。
1998 年，針對上述背景，中國政府采取積極財政政策，其內(nèi)容主要包括以下四方面：
1.增發(fā)1000 億元國債用于農(nóng)田水利、交通通信、城市基礎設施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、中央直屬儲備糧庫、經(jīng)濟適用房等方面;向國有獨資商業(yè)銀行發(fā)行2700 億元特別國債， 提高國有商業(yè)銀行資本充足率和抗風險能力。
2.調(diào)整稅收政策：對涉及房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅、契稅、土地增值稅給予減免;就增值稅、營業(yè)稅、進出口稅收、企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅及科研機構轉(zhuǎn)制政策等做新規(guī)定;對涉外稅收政策做適當調(diào)整，鼓勵外商投資;恢復征收居民儲蓄存款利息所得稅，拉動居民即期消費需求。
3. 增加中低收入者收入：提高社會保障“三條線”、機關事業(yè)單位職工收入、離退休人員待遇;解決國有企業(yè)養(yǎng)老金拖欠問題;多渠道增加農(nóng)民收入。
4.對國民經(jīng)濟進行戰(zhàn)略性調(diào)整：直接投入國債資金，發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè);支持重點行業(yè)和企業(yè)的技術改造;促進國企改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化。
此次積極財政政策的成效有： 遏制了經(jīng)濟增速下滑和通貨緊縮;推動了經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整和升級;失業(yè)率上升趨勢變緩;區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展更加均衡;總體上實現(xiàn)了經(jīng)濟增長由被動向主動的轉(zhuǎn)變。
二、由積極財政政策向穩(wěn)健財政政策的轉(zhuǎn)變。
(一)政策背景。
2003 年下半年， 受世界經(jīng)濟復蘇和中國加入WTO 等因素影響，中國經(jīng)濟進入新一輪周期上升階段。此時，我國經(jīng)濟的深層結(jié)構性矛盾凸顯：部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資規(guī)模盲目擴張，致煤電油運供應緊張;農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，糧食播種面積急縮、產(chǎn)不足需;CPI 波動大，生產(chǎn)資料價格持續(xù)攀升。而積極財政政策無法減輕固定資產(chǎn)過快投資和通貨膨脹壓力。在此背景下，國家采用了穩(wěn)健的財政政策。
(二)政策內(nèi)容及評價。
穩(wěn)健財政政策的內(nèi)容有如下四點：
1. 控制赤字：適當減少中央財政赤字，松緊適度，防止通貨膨脹擴大和通貨緊縮重新出現(xiàn)。
2. 推進體制改革和制度創(chuàng)新：適當調(diào)減國債項目資金規(guī)模，變依靠國債項目資金拉動增長為自主增長的長效經(jīng)濟增長模式。
3. 調(diào)整結(jié)構：調(diào)整財政支出結(jié)構和國債項目資金投向結(jié)構，財政支出總量基本不變。
4. 增收節(jié)支：一方面，在總體不增稅負或略減稅負的基礎上應收盡收，確保財政收入穩(wěn)定增長;另一方面，嚴格控制支出，提高財政資金使用率。
穩(wěn)健財政政策的實質(zhì)可概括為三點：一是政府總量擴張的調(diào)減和淡出，二是注重結(jié)構優(yōu)化，“有保有控”區(qū)別對待;三是抓住時機深化改革、完善管理?？梢?，中央實施穩(wěn)健財政政策以代替積極財政政策的選擇是客觀的、必然的和符合現(xiàn)實的。
三、2009 年重回積極財政政策。
(一)政策背景。
受美國金融危機影響，國際市場疲軟、外需不振。國內(nèi)出口行業(yè)承受巨大壓力，加之投資萎縮，企業(yè)盈利能力下降。中國經(jīng)濟經(jīng)歷8 年快速增長后，于2008 年發(fā)生逆轉(zhuǎn)：以當年前10 個月為例，社會消費品零售總額同比增長22%，CPI 漲幅達到6.7%，故扣除價格因素，消費增長速度減弱;當年前三季度，我國出口增長率為22.3%，出口增量比07年同期回落4.8%。
(二)政策內(nèi)容及成效。
2009 年，面對經(jīng)濟下滑，中國政府重拾積極財政政策，主要體現(xiàn)在以下兩方面：
1.擴大財政公共支出：用于“三農(nóng)”支出、民生支出、保障性住房和災后重建支出、鐵路、公路和機場等重大基礎設施建設支出等，帶動地方投資和消費。
2.稅收和減費政策：實施結(jié)構性減稅，促進稅收制度改革;實施出口退稅政策;實施自主創(chuàng)新和中小企業(yè)稅收優(yōu)惠政策;推進減費政策。
在積極財政政策的刺激下， 中經(jīng)濟增速下滑的局面放緩：2009 年增速8.7%;國內(nèi)需求強勁;出口總額由降轉(zhuǎn)升。
四、十年前后的財政政策對比。
事隔十年，對比兩次積極財政政策，不難看出：
1.十年前，中國經(jīng)歷了長江流域大洪水和亞洲金融風暴的襲擊;十年后，中國經(jīng)歷了汶川大地震和因次貸危機導致的全球金融海嘯的重創(chuàng)。
2.在 兩次危機之前，中國經(jīng)濟都曾出現(xiàn)不同程度的過熱、從緊的宏觀政策的后續(xù)效應與外需放慢的疊加，導致經(jīng)濟寬幅波動。
3.雖然政策上存在積極與穩(wěn)健的區(qū)別，但從本質(zhì)上看，二者有機結(jié)合： 穩(wěn)健財政政策能夠解決積極財政政策產(chǎn)生的未能解決的問題，是對整體促進經(jīng)濟增長目標的一項調(diào)整。因此，再次采取積極財政政策同樣是實現(xiàn)我國經(jīng)濟持續(xù)較快增長的政策保障。
4.當前面臨的國內(nèi)外形勢更嚴峻：資本流動規(guī)模更大;外匯儲備更多;對出口依存度更高。
5.當前的有利條件更積極：國力更強大;外匯儲備更充足;財政資源更雄厚;貨幣依然強勢。
6.政府實施積極財政政策的經(jīng)驗更豐富、力度更大。例如：同樣是加大國債發(fā)行量，當年出現(xiàn)過國債投入候補現(xiàn)象;而這次不僅明確了投資方向，還估算出具體規(guī)模。
五、結(jié)語。
我國市場經(jīng)濟確立至今只有16 年。因此，在重新審視我國政府為促進經(jīng)濟增長所做的努力時，必須持一種客觀的態(tài)度：當前中國經(jīng)濟面臨的壓力，實際上是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的壓力;政府運用財政手段來調(diào)控經(jīng)濟的經(jīng)驗是值得肯定的。
財政政策的論文篇二
應對金融危機的中國財政政策評析
【摘要】在分析金融危機背景下我國經(jīng)濟基本走勢的基礎上，就我國政府應對經(jīng)濟下滑實施的一系列財政政策進行政策回顧及實踐效應分析。
【關鍵詞】財政政策;政府投資;稅收政策
美國金融危機影響下，國際市場疲軟、外需不振，中國的經(jīng)濟也面臨前所未有的困難。作為推動我國經(jīng)濟增長的“三架馬車”之一的出口承受巨大壓力，加上投資萎縮，企業(yè)盈利能力下降，中國經(jīng)濟在經(jīng)過7 年加速上漲后，增長勢頭在2008 年發(fā)生逆轉(zhuǎn)。為此中國政府實施了一系列積極的財政政策以刺激經(jīng)濟增長。目前這些政策措施效果已開始顯現(xiàn)，部分地區(qū)和行業(yè)經(jīng)濟出現(xiàn)企穩(wěn)回升跡象。
一、宏觀經(jīng)濟走勢
1.消費增長速度趨弱化
以2008 年1 至10 月為例，雖然我國社會消費品零售總額同比增長22%，但是CPI 漲幅就達到6.7%，扣除價格因素，消費實際增長并不快。以重慶市為例，1 至10 月居民食品類消費價格上漲46.1%，需求彈性小的糧油類和肉禽蛋類上漲高達57.3%、60.1%，社會消費品零售總額同比增長24.5%，表面上看消費形式喜人，扣除價格因素，社會消費品零售總額實際增長16%。物價上漲較高直接影響了居民尤其是低收入群體即期消費和生活質(zhì)量。作為居民生活首選必需品，食品支出日益增加，多數(shù)家庭無奈之下只能縮壓其他消費品開支。即便如此，部分地區(qū)居民的實際消費能力仍趨弱化。
2.投資增長存在不確定因素
2008 年期間，總體而言既有刺激投資增長的因素，這與地方新一屆政府開始工作以及災后重建等相聯(lián)系，也有抑制投資增長的因素，主要與房市股市變化和城市建設規(guī)模、速度等相聯(lián)系。此外，資源環(huán)境工作以及對新開工項目的管理，對投資也會形成一定的約束。
3.出口增量明顯回落
2008 年前三個季度，我國出口10741 億美元，增長22.3%，比07 年同期回落4.8%。對美國的出口比07 年同期回落4.6%。勞動密集型產(chǎn)品出口增速大幅回落，其中服裝和玩具前三季度出口分別比07 年同期回落21.2%和6.3%。08 年前8 個月，我國家電業(yè)累計出口250 億美元，增幅比07 年同期回落10.7%，其他行業(yè)的情形也不容樂觀。
二、應對危機的財政政策
面對經(jīng)濟下滑，實施擴張性的財政政策更為有效，它可以起到直接拉動經(jīng)濟的作用。擴張性的財政政策主要體現(xiàn)在兩個方面：一是增加支出，擴大消費;二是通過減稅刺激消費，擴大生產(chǎn)。
(一)財政支出與投資政策
1.“三農(nóng)”支出
中央財政加大對農(nóng)民的補貼，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加快推進農(nóng)村公共事業(yè)建設，推動農(nóng)村改革與發(fā)展，著力保障和改善農(nóng)村人民的生活。用于“三農(nóng)”支出和民生支出安排分別達到7161.4億元和7284.63 億元。
2.保障性住房和災后恢復重建投資
在國務院擴大內(nèi)需的十項措施中，加大保障性住房建設位列之首。在2008 年末增加安排保障性住房、災后恢復重建等中央政府公共投資1040 億元的基礎上，2009 年中央政府公共投資安排9080 億元，增加4875 億元。2008 年和2009 年兩年，中央財政共投入375 億用于保障性住房建設，相當于過去10 年總投資的5 倍。理論上，以定金式或基金式啟動的、由中央財政投資帶動的項目，能夠撬動6 至10 倍的資金，那么未來三年，中央財政、地方財政和社會資本在該領域的投資總額將可能達到9000 億元。如果再考慮其對上下游相關產(chǎn)業(yè)的帶動，平均每年3000 億元的投資額還可能會翻一番，帶來更多的就業(yè)機會。
3.重大基礎設施建設投資
國務院擴大內(nèi)需十項措施中提出了“加快鐵路、公路和機場等重大基礎設施建設”。交通運輸部和鐵道部表示將在未來三到五年內(nèi)實現(xiàn)投資總額8.5 萬億。比照“十五”期間，交通基建平均每年對GDP 的貢獻達到了2%。這一輪的交通基建投資的貢獻率也應該會與上一輪相當。鐵道部估計，僅2009 年計劃的6000 億元鐵路投資，可創(chuàng)造600 萬個就業(yè)崗位，對經(jīng)濟增長的拉動將達1.5%。
4.地方和民間投資
在中央投資項目的帶動下，1 到2 月份城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資出現(xiàn)上升勢頭。但地方和民間投資還沒出現(xiàn)大規(guī)模復蘇跡象。1到2 月份城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資累計同比增長26.5%，相對去年末上升0.4 個百分點?？紤]投資品價格的大幅下降，實際增速大幅上升至30.3%。
其中，國有及國有控股企業(yè)投資4486 億元，增長35.6%，增速較去年全年加快12.8%，是自2004 年5 月份以來的最快增長速度;除國有及國有控股企業(yè)投資之外的內(nèi)資企業(yè)，在1 到2月份的投資總額為4577 億元，累計同比增長26.2%，增速較去年全年增速放慢6 個百分點，該類投資增速已經(jīng)連續(xù)五個月放緩，創(chuàng)出歷史新低。民間投資尚未被積極拉動，依然處于低迷狀態(tài)。但在中央項目投資的帶動下，后期地方項目的投資會逐漸跟上，使得后期總的投資增長形勢比較可觀。[論文網(wǎng)LunWenData.Com]
(二)稅收和減費政策
1.增值稅轉(zhuǎn)型
推進稅費改革，實行結(jié)構性減稅，減輕企業(yè)和居民稅收負擔，擴大企業(yè)投資，增強居民消費能力。我國從2009 年1 月1日起全面實施增值稅轉(zhuǎn)型，據(jù)測算這項措施將減少當年增值稅收入約1200 億元，減輕企業(yè)稅負約1233 億元，共減輕企業(yè)和居民負擔約5000 億元。增值稅轉(zhuǎn)型有利于釋放生產(chǎn)力，促進鼓勵投資結(jié)構和產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整，提高經(jīng)濟效率，但其實施效果往往有滯后性。作為制度性改革，其實施效果的顯現(xiàn)將會是一個漫長的過程。
2.出口退稅政策
調(diào)整完善出口退稅政策，能鼓勵外貿(mào)發(fā)展，促進外貿(mào)出口保持穩(wěn)定增長。在2008 年下半年兩次調(diào)高出口退稅率的基礎上，我國自2008 年12 月1 日起，進一步提高部分勞動密集型產(chǎn)品、機電產(chǎn)品和其他受影響較大產(chǎn)品的出口退稅率。此次出口退稅率調(diào)整有利于緩解外貿(mào)企業(yè)資金鏈緊張，并有望進一步減輕勞動力密集型出口企業(yè)的壓力。此次部分產(chǎn)品出口關稅稅率的調(diào)低有利于降低原材料企業(yè)的出口成本，提高相關產(chǎn)品的國際競爭力，減輕庫存積壓。
3.自主創(chuàng)新和中小企業(yè)稅收優(yōu)惠政策
下一步將實施促進企業(yè)自主創(chuàng)新的財稅優(yōu)惠政策，落實支持中小企業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，支持完善擔保體系建設，幫助中小企業(yè)融資，促進中小企業(yè)科技進步和技術創(chuàng)新。同時支持重點節(jié)能減排工程建設，支持服務業(yè)發(fā)展。中國還將大力支持科技創(chuàng)新和節(jié)能減排，推動經(jīng)濟結(jié)構性調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，加大科技投入，促進企業(yè)加快技術改造和技術進步。
4.減費政策
財政部、國家發(fā)改委決定自2009 年1 月1 日起，在全國統(tǒng)一取消和停止征收100 項行政事業(yè)性收費。此舉將為企業(yè)和社會減輕負擔約190 億元，連同自2008 年9 月1 日起停征的集貿(mào)市場管理費和個體工商戶管理費約170 億元，合計2008 年以來國家采取的減費措施可直接減輕企業(yè)和社會負擔約360億元。此次強有力的減費措施，可進一步減輕企業(yè)和社會負擔，發(fā)揮與減稅政策相同的擴張效應，促進企業(yè)增加投資和居民消費。
三、財政政策的實踐效應
雖然財政政策的運用不能起到立竿見影的效果，但是由于其更多的是瞄準經(jīng)濟結(jié)構中深層次的問題，偏重于結(jié)構的調(diào)整，因此在宏觀經(jīng)濟的調(diào)控中其對經(jīng)濟結(jié)構的影響是深遠的。
1.有效拉動消費
拉動經(jīng)濟增長的“三駕馬車”中消費所占的比重是比較低的，不僅低于發(fā)達國家平均水平，而且也低于發(fā)展中國家的平均水平。其中很重要的一點是我國國民收入不均造成的，在金融危機的背景下，整體消費更是呈現(xiàn)不足。財政通過轉(zhuǎn)移支付可以使國民收入向普通勞動者傾斜，同時配合農(nóng)村基礎設施的建設和社會保障的覆蓋，從而啟動農(nóng)村消費市場，有效促進消費水平的提高。
2.有助于中小企業(yè)走出困境
08 年上半年，全國有近7 萬家中小企業(yè)倒閉。倒閉的中小企業(yè)大多集中在東南沿海地區(qū)，以外向型經(jīng)濟為主。隨著出口退稅率的降低及信貸控制的放寬，中小企業(yè)的資金短缺問題可以得到有效緩解。
3.帶動地方經(jīng)濟積極響應
中央財政投入基礎建設和民生工程帶動了地方經(jīng)濟的積極響應，如北京市政府今后兩年將投資1200 億至1500 億，用于加強城市軌道交通建設、城市路網(wǎng)、保障性住房等城鄉(xiāng)基礎設施建設，預計可帶動社會投資1 萬億元;廣東省政府以重大項目帶動社會投資，5 年內(nèi)計劃投資2.3 萬億元;江蘇省政府加快重大基礎設施建設、加大對企業(yè)的支持力度，實施總額2200億元的政府主導性項目。
4.有利于社會公平
政府財政支出對分配可以起到很大的調(diào)節(jié)作用，一方面通過對政府支出的公共保障功能的強化;另一方面通過完善補助政策，關注低收入者群體。有利于促進社會公平、經(jīng)濟的均衡發(fā)展和國民經(jīng)濟快速增長。
5.有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整
在深度調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構方面，財政政策有著其他政策所不可比擬的優(yōu)勢。其能對產(chǎn)業(yè)結(jié)構的薄弱環(huán)節(jié)有針對性的調(diào)節(jié)，如利用稅收政策來鼓勵中小企業(yè)、高新技術企業(yè)發(fā)展;拿出相當一部分資金扶持“三農(nóng)”調(diào)整農(nóng)業(yè)種植業(yè)結(jié)構，支持新農(nóng)村建設等。
6.降低對外依存度
受國際經(jīng)濟環(huán)境制約，我國政府通過降低關稅和降低出口退稅稅率，并且進一步完善企業(yè)稅負負擔，通過稅收政策來引導企業(yè)把更多的資源配置到符合國內(nèi)消費需求的產(chǎn)行業(yè)中，從而減輕了國際收支對國內(nèi)經(jīng)濟增長、流動性膨脹等的壓力。
四、結(jié)束語
全球金融背景下，我國政府對未來進行了積極的預期，重拳出擊實施了一系列積極的財政政策，雖然這些政策的實施效應還未完全顯現(xiàn)。但是，無疑這些舉措對我國經(jīng)濟頹勢的扭轉(zhuǎn)，遠期增長方式的轉(zhuǎn)變都具有積極的意義。此外，我國的財政處于轉(zhuǎn)軌階段，由原來的投資性財政向公共財政、服務財政轉(zhuǎn)移。所以，財政刺激方案取向也是財政改革的實踐取向。相信這種積極的財政政策不僅可以有效地減少世界經(jīng)濟下滑帶給我國的沖擊，保證經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，而且也是我國政府運用政策應對危機能力的一次有益體驗。[論文網(wǎng)]
參考文獻
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[3]薛飛，張建元.金融危機背景下中國宏觀政策的分析[J].金融觀察.2008
財政政策的論文篇三
我國財政改革和政策實踐研究
一、引言。
改革開放以來，在我國經(jīng)濟體制改革進程中，財政改革一直扮演著十分重要的角色，它是計劃經(jīng)濟體制改革的突破口、市場經(jīng)濟體制建立的“排頭兵”，為中國整個經(jīng)濟體制改革穩(wěn)步推進“鋪路搭橋”。九十年代末期以來，在我國宏觀經(jīng)濟波動調(diào)控中，財政政策審時度勢、合理應對，表現(xiàn)引人注目，促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展功不可沒。
與一般市場經(jīng)濟國家不同，中國財政政策實踐是在財政改革的推進中逐步走上歷史舞臺的。與此同時，財政改革的推進又在財政政策實踐中逐步得以兌現(xiàn)的。財政改革與財政政策實踐相互推動，走過了曲折的道路，承載了沉重的使命、取得了顯著的成果。
近年來，學界對改革開放 30 多年來，我國財政改革和財政政策實踐演進歷程進行了較為系統(tǒng)深入梳理、分析，提煉出了一些規(guī)律性的認識。如劉尚希、邢麗[1]認為我國財政改革從讓利放權、到分稅制、再到構建公共財政“的過程其實質(zhì)是一個對市場功能逐步認識、對政府與市場關系重新定位的過程。高培勇[2]認為，我國財政改革的過程就是由”非公共性“財政向”公共性“財政不斷演進的過程。馬海濤，肖鵬(2008)[3]認為，中國 30 年財政體制改革最基本經(jīng)驗是，政府首先應該清楚自己該干什么、市場能干什么，這是財政體制改革的前提和基礎。陳共[4]、郭代模、馬洪范[5]、高培勇[6]等學者對上個世紀90 年代末期以來我國幾輪財政政策的演進特征、基本經(jīng)驗進行高度概括總結(jié)。郭代模、馬洪范認為，我國財政政策在宏觀調(diào)控中逐漸表現(xiàn)出，調(diào)控方式更間接、調(diào)控工具更多樣、決策更主動等特征。
上述研究提出了很多真知灼見，為本文進一步開展研究提供了很好的基礎。但總的看來，現(xiàn)有研究有一些問題值得深入思考：首先對于財政改革，現(xiàn)有研究主要置于體制轉(zhuǎn)型研究范疇，很少涉及財政政策調(diào)控問題。其次對于財政政策，現(xiàn)有研究主要立足于宏觀調(diào)控角度，很少將財政體制放在同一框架下縱覽分析。然而在當前我國正處于轉(zhuǎn)軌階段的大背景下，財政政策調(diào)控效力的發(fā)揮從根本上要受到體制因素的影響和制約，財政體制改革本身也是調(diào)控經(jīng)濟運行的重要途徑和手段，二者其實是一個問題的兩個方面。如果不是將財政政策放置到經(jīng)濟體制改革、財稅體制改革大格局中加以考察，就不可能清晰地認識財政政策演變軌跡、準確地把握實踐經(jīng)驗和規(guī)律特征。鑒于此，本文沿著經(jīng)濟體制改革逐步推進”市場化“，財政體制改革逐步推進”公共化“這樣一條主線，梳理我國財政政策演進歷程，把握規(guī)律特征、總結(jié)經(jīng)驗、反思教訓，以期對新階段更好地發(fā)揮我國財政政策調(diào)控效力提供參考。
二、我國財政改革、財政政策實踐的演進歷程。
根據(jù)現(xiàn)代公共選擇理論，政府是一種向社會提供公共物品的制度安排，而財政則是這種制度安排的金融手段。不同發(fā)展階段，不同經(jīng)濟背景，不同發(fā)展目標，各國政府對其職責的認識和理解不同，財政活動則表現(xiàn)出各自不相同的特征。
對于改革開放 30 多來我國經(jīng)濟體制改革的進程，學術界通常按照”市場化“程度大致分為三個階段：1978- 1991 年，對計劃經(jīng)濟體制進行改革階段;1992- 2003 年，初步建立社會主義市場經(jīng)濟體制階段;以及以 2003 年黨的十六屆三中全會為標志至今，社會主義市場經(jīng)濟體制完善階段。據(jù)此，并按照財政”公共化“推進程度，考察我國財政改革以及財政政策實踐演變歷程，我們將其劃分成三個階段：1978- 1991 年分權化財政體制改革與財政政策概念認識階段;1992- 2003 年公共財政體制框架建立與財政政策實踐啟動階段;2003 年 - 至今市場經(jīng)濟下財政政策運用技術日臻成階段。
1. 分權化財政體制改革與財政政策概念認識階段 (1978-1991 年)。
計劃經(jīng)濟體制下，一切都由計劃決定，國有企業(yè)收入全部上繳財政，生產(chǎn)全部按計劃由財政資金安排。政府用集中行政命令的方式組織全社會生產(chǎn)活動，財政收支只是執(zhí)行計劃的具體手段，只是計劃的會計。在這種背景下，基本不存在一般概念上獨立的”財政“活動，當然也就更無從談起財政政策了。1978 年我國開啟了改革計劃經(jīng)濟體制的進程，財政改革必然成為了這場改革的”排頭兵“，新舊體制轉(zhuǎn)型的”對接口“。
從”讓利“入手，1978- 1992 年期間，我國政府相繼進行了”分灶吃飯“、”利潤留成“、”利改稅“、”稅利分流“等一系列”以讓利、放權“為核心的分權化財政體制改革，打破中央高度集權、財政統(tǒng)收統(tǒng)支的計劃經(jīng)濟體制格局，引入市場經(jīng)濟運行新機制。
在此期間，我國經(jīng)歷了 1978- 1990 年三輪明顯的經(jīng)濟周期：第一輪經(jīng)濟周期是 1978- 1981 年，第二輪經(jīng)濟周期是1982- 1986 年，第三輪經(jīng)濟周期是 1987- 1990 年 (劉樹成，2004[7])，相應的政府進行了 3 次大規(guī)模宏觀調(diào)控。在這三輪宏觀調(diào)控中，政府仍主要延用計劃經(jīng)濟時期行政命令加計劃的方式，如嚴格控制社會集團購買規(guī)模，嚴格控制信貸規(guī)模、對在建項目實行審核排隊、嚴格控制新開工項目等?？陀^講，這些方式在這一階段對于穩(wěn)定經(jīng)濟運行是顯著有效的。
一是因為，這三輪經(jīng)濟波動更主要是由于國有企業(yè)和地方政府投資需求過快引起的，在當時政企不分的特定歷史背景下，采用行政命令方式直接且見效快。這一時期財政分權化改革，使地方和企業(yè)預算外自有資金猛增，不僅調(diào)動了地方政府聚財理財、促進經(jīng)濟發(fā)展的積極性，使得國有企業(yè)的活力和效率得到了從未有過的釋放。同時地方政府和國有企業(yè)手中有錢后，在預算軟約束下，從各自的經(jīng)濟利益出發(fā)，片面追求高速度，也不可避免地出現(xiàn)了地方政府投資無度、國有企業(yè)盲目擴張的沖動，從而引發(fā)嚴重的經(jīng)濟過熱問題。對此，政府憑借著對國有企業(yè)的行政掌控權，采用計劃經(jīng)濟時期慣用手法，行政命令式的急剎車，可謂輕車熟路、經(jīng)驗豐富，直接且見效快。
例如 1978- 1981 年第一輪經(jīng)濟周期中，1981 年 3 月國務院作出 《關于加強基本建設計劃管理、控制基本建設規(guī)模的若干規(guī)定》，該年經(jīng)濟持續(xù)走低，并成為第 1 個經(jīng)濟周期的谷底。1982- 1986 年第二輪經(jīng)濟周期中，1986 年 4 月，國務院發(fā)出《關于加強預算外資金管理的通知》，7 月國務院發(fā)布 《關于控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模的若干規(guī)定》，經(jīng)濟增速下降，該年成為第 2 個經(jīng)濟周期的谷底。1987- 1990 年第三輪經(jīng)濟周期中，1988 年 9 月發(fā)布了 《關于清理固定資產(chǎn)投資在建項目、壓縮投資規(guī)模、調(diào)整投資結(jié)構的通知》，經(jīng)濟開始步入收縮期。1989年 8 月，國務院發(fā)出 《關于進一步抓緊抓好清理固定資產(chǎn)投資項目的通知》，經(jīng)濟急劇收縮。1990 年 5 月，國務院批轉(zhuǎn)國家計委 《關于 1990 年繼續(xù)搞好清理固定資產(chǎn)投資項目工作的報告》 經(jīng)濟增速繼續(xù)走低，并形成第 3 個經(jīng)濟周期的谷底。主要經(jīng)濟政策根據(jù) 《中國經(jīng)濟體制改革 20 年大事記》 整理而得。
二是因為，這一時期，民營經(jīng)濟發(fā)展處于從無到有的起步階段，民營經(jīng)濟只是公有制經(jīng)濟必要的補充，國有經(jīng)濟占據(jù)主導地位，市場很不成熟，市場運行機制很不健全。相應的，政府針對市場經(jīng)濟運行的間接宏觀調(diào)控只是處于初步認識階段?？刂平?jīng)濟波動只能主要倚重政府行政命令的方式。此外，不得不提，無論放權，還是讓利，事實上都是以財政上的減收、增支為代價的，這使財政收支運行自身陷入了不平衡的困難境地。中央政府財力嚴重下降，連年赤字，捉襟見肘，在許多情況下維持”吃飯財政“都成為問題，又何談調(diào)控效力 (李茂生，1999[8])，這也是無法倚重經(jīng)濟手段調(diào)控經(jīng)濟波動的重要影響因素之一。正因為如此，這一階段沒有形成真正的財政政策調(diào)控實踐。從一般意義的經(jīng)濟學邏輯上看，宏觀經(jīng)濟調(diào)控是政府運用財政政策和貨幣政策通過利益機制影響市場主體行為，調(diào)控市場經(jīng)濟運行的干預行動，是一個基于市場經(jīng)濟的概念。市場運行機制尚未形成，又何談政府宏觀調(diào)控的概念。
盡管如此，在此期間，政府還是逐步引進了財政政策的概念和做法，如在 1981- 1990 年整個”六五“、”七五“期間，政府一直控制財政預算內(nèi)基本建設投資規(guī)模增速，見圖 1，除1983 年以外，預算內(nèi)基本建設投資增長速度一直明顯低于全國基本建設增長速度，其周期性調(diào)整始終超前于全國基本建設增速。由此可以看出，政府通過財政手段抑制投資需求過快增長，穩(wěn)定經(jīng)濟運行的政策意圖還是較為明顯的。同時，在分權化財政體制改革造成中央財政困難日趨嚴重的情況下，1981-1999 年，中央政府還是累計舉借內(nèi)外債 1008.8 億元，有保有壓、保證重點地全部投入到了農(nóng)業(yè)、能源、交通、原材料生產(chǎn)等國民經(jīng)濟重點行業(yè)和重點企業(yè)建設上去，這對于促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整，增強經(jīng)濟發(fā)展后勁起到了不可低估的作用。
2. 公共財政體制框架建立與財政政策實踐啟動階段(1992-2003 年)。
1992 年鄧小平南巡講話意義非凡，明確了市場經(jīng)濟體制的改革目標，因此一般把 1992 年作為我國進入改革開放和現(xiàn)代化建設的新階段———市場經(jīng)濟階段的分界線。市場經(jīng)濟體制改革目標的確立，為民營經(jīng)濟的發(fā)展提供了制度前提、創(chuàng)造了制度環(huán)境。自此以后，民營經(jīng)濟由所謂的”邊緣經(jīng)濟“迅速發(fā)展成為社會主義市場經(jīng)濟的主體、財政收入的主要來源，安排就業(yè)的主要渠道，成為了推動國民經(jīng)濟增長的重要動力。根據(jù)有關資料，2003 年民營經(jīng)濟的增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重約70%，成為我國經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎 (張秀生、海鳴，2007[9])。民營經(jīng)濟的發(fā)展極大地促進了市場機制的健全。因為民營企業(yè)能夠?qū)r格信號傳達著商業(yè)信息作出最敏感、最迅速的反應天性，促使市場機制在資源配置和供求關系調(diào)節(jié)中發(fā)揮出基礎性作用，引導資源向著最有效率的方面配置。與民營企業(yè)形成對照，國有企業(yè)和地方政府由于約束軟化，對市場價格信號乃至國家宏觀調(diào)控信號缺乏靈敏反應，更可能導致市場經(jīng)濟失靈。
為了適應市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，在此期間，財政體制進行了兩次根本性的改革，即 1994 年實行的分稅制財政體制改革和 1998 年開始的構建公共財政體制改革。之所以說是根本性改革，是因為這兩次改革觸及了市場經(jīng)濟體制改革的核心問題———政府職能轉(zhuǎn)變問題，從根本上改變了政府控制、國家主導經(jīng)濟運行的傳統(tǒng)模式。
如上所述，之前的分權化財政體制改革，擴大了企業(yè)自主權，增加了地方財力，對經(jīng)濟發(fā)展起到了一定的促進作用。然而，由于這一階段，總的經(jīng)濟體制改革方向不明、目標不清，財政改革也就必然沒有明確的目標定位。財政”放權“、”讓利“，能夠且真正放出的”權“，主要是中央向地方下放的財政管理權;能夠且真正讓出的”利“，主要是政府向國有企業(yè)轉(zhuǎn)讓的利益，打破或改變了的只是中央高度集權的舊格局，卻未從根本上打破或改變國家通過國有企業(yè)”統(tǒng)收統(tǒng)支“、政府主導經(jīng)濟的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制基本框架。正如洪銀興[10]曾指出的：1978 年我國開始的經(jīng)濟體制改革，最初設計就是為國有經(jīng)濟找個玩伴———市場，調(diào)動國有企業(yè)生產(chǎn)積極性。直到 1992 年，之前改革走過的路確實是”摸著石頭過來的“，是民營經(jīng)濟的高效率讓我們看到了市場的作用，也看到了國有企業(yè)與生俱來的缺陷，是民營經(jīng)濟快速發(fā)展的倒逼使我國經(jīng)濟體制改革走上了以”市場化“為目標的改革之路。
1994 年，在確定各級政府的事權和財政支出范圍的基礎上，根據(jù)財權與事權一致、收入與支出一致的原則，財政進行了重新劃分中央與地方收入的分稅制改革。這場改革的重點不僅是為了解決由于”放權“ ”讓利“導致的中央與地方財政關系紊亂、中央財政實力嚴重不足的問題，最重要的是為建立分級財政提供基礎，為地方財政收支的相對獨立提供一定依據(jù)，為中央財政調(diào)控提供財力保障。
1998 年趁著實施第一輪積極財政政策之際，我國政府開始了推動財政”公共化“的改革進程。通過財政支出增量拓展和逐漸退出市場競爭性領域支出結(jié)構調(diào)整的方式，政府職能從”無所不為“向提供基本公共服務、滿足社會公共需要，解決社會公共問題 ”有所為、有所不為“轉(zhuǎn)變，財政職能目標定位從替代市場向彌補市場失靈轉(zhuǎn)變。至 2003 年黨的十六屆三中全會提出要求”健全公共財政體制“，標志著我國初步建立起了公共財政體制基本框架。
在此期間，我國經(jīng)歷了 1991- 1999 年這輪歷時 9 年的經(jīng)濟周期，以及 2000- 2009 年這輪歷時 10 年的經(jīng)濟周期的前半周期。政府進行了 2 次大規(guī)模宏觀調(diào)控：1992- 1998 年緊縮型宏觀調(diào)控和 1998- 2003 年擴張型宏觀調(diào)控。也正是在這兩輪宏觀調(diào)控中，我國政府首次主要運用經(jīng)濟手段調(diào)控經(jīng)濟運行，并取得了巨大成就。
我國經(jīng)濟經(jīng)歷了 80 年代整個 10 年的快速增長期，90 年代發(fā)生了實質(zhì)性變化，逐漸告別了短缺經(jīng)濟，越來越多的產(chǎn)品，特別是工業(yè)制成品變得供過于求，出現(xiàn)了大量的產(chǎn)能過剩。據(jù)測算，至 1997 年下半年，全國 600 余種主要商品，供不應求的商品僅占 1.6%;供求基本平衡的商品占 66.6%;供過于求的商品占 31.8% (臧躍茹，1995[11])。市場從原來的”賣方市場“轉(zhuǎn)變?yōu)?rdquo;買方市場“，這意味著，消費者趨向理智，生產(chǎn)者需要加強供給管理，要從單一擴大規(guī)模向集約型調(diào)整結(jié)構轉(zhuǎn)變，要迎合消費需求的變化調(diào)整產(chǎn)品種類、提高質(zhì)量。在過熱不再是經(jīng)濟運行的常態(tài)的新的經(jīng)濟運行環(huán)境下，政府宏觀調(diào)控也同樣趨于復雜，從原來對需求和通貨膨脹的”單向調(diào)控“變?yōu)?rdquo;雙向調(diào)控“———有時需要抑制需求和通貨膨脹，有時需要擴大需求和防止通貨緊縮，不僅要防”過熱“，還要注意防”過冷“，不僅要控制社會需求總量，還要注意調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構。1991- 1999 年這輪宏觀調(diào)控主要是應對經(jīng)濟過熱，1998- 2003年這輪宏觀調(diào)控則是應對經(jīng)濟”偏冷“。
經(jīng)政府治理整頓，上一輪經(jīng)濟周期在 1990 年觸底，1991年持續(xù)了低速增長的態(tài)勢，但是 1992 年形勢一舉反轉(zhuǎn)進入了新一輪經(jīng)濟快速增長期，1993 年達到這輪經(jīng)濟周期的峰值，出現(xiàn)了”四熱、四高、四緊、一混亂“等嚴重問題。四熱是：房地產(chǎn)熱、開發(fā)區(qū)熱、集資熱、股票熱。四高是：高投資膨脹、高工業(yè)增長、高貨幣發(fā)行和信貸投放、高物價上漲。四緊是：運輸緊張、能源緊張、重要原材料緊張、資金緊張。一混亂：經(jīng)濟秩序混亂，特別是金融秩序混亂。為此，政府主要采用適度從緊貨幣政策，同時輔以適度從緊的財政政策進行調(diào)控。通過提高貸款利息，控制貸款規(guī)模，制止企業(yè)間借貸，清理民間集資借貸等貨幣政策調(diào)控辦法，阻斷建設項目的資金來源，使一些項目不得不停建或緩建，有效地控制社會投資規(guī)模。財政政策則通過控制支出規(guī)模，壓縮財政赤字，降低財政支出增速，控制政府投資規(guī)模。經(jīng)過三年的調(diào)控，1996 年成功實現(xiàn)了經(jīng)濟高增長、低通脹的”軟著陸“。這輪宏觀調(diào)控標志著我國政府調(diào)控經(jīng)濟運行的方式，基本實現(xiàn)了從行政手段為主，向以經(jīng)濟手段為主的重大轉(zhuǎn)變。
1998- 2003 年的這輪宏觀調(diào)控更是一次具有里程碑意義的宏觀調(diào)控實踐，標志著我國財政政策第一次以符合一般概念的財政政策出現(xiàn)，也是我國第一次實行積極財政政策。這輪調(diào)控面對的經(jīng)濟形勢在我國是前所未有的。隨著市場機制的引入并逐步占居主導地位，消費短缺逐漸被彌補，1996 年實現(xiàn)”軟著陸“后，我國經(jīng)濟出現(xiàn)了明顯的消費需求不足、投資需求增長乏力的問題，加上 1997 年下半年開始的亞洲金融危機的影響，引發(fā)了我國第一次的通貨緊縮。但是我國出現(xiàn)的需求不足不屬于經(jīng)濟發(fā)展高水平下的全面性需求不足，而是經(jīng)濟發(fā)展低水平下的結(jié)構性需求不足，突出表現(xiàn)為：一方面衣、食、住、游和家庭耐用品等”私人產(chǎn)品“供給過?；蛐枨蟛蛔悖硪环矫婊A設施、教育、公共衛(wèi)生、社會保障等”公共產(chǎn)品“相當長時期內(nèi)供給短缺。
為應對經(jīng)濟增長速度快速回落，央行連續(xù)七次降息收效甚微，面對”公共產(chǎn)品“供給嚴重不足，1998 年，黨中央、國務院果斷決定啟動積極的財政政策，截至 2004 年年末，七年累計發(fā)行長期建設國債總計 9100 億元，主要投向基礎設施建設，包括鐵路、公路、道路橋梁，交通通訊設施、城市基礎設施等。每年拉動 GDP 增長 1.5~2 個百分點左右，貢獻顯著 (蘇明，陳少強，2006[12])。經(jīng)過這輪倚重擴張性財政投資為主要內(nèi)容的宏觀調(diào)整，再加上國際經(jīng)濟環(huán)境不斷改善，2003 年下半年我國經(jīng)濟又恢復了高速增長。值得一提的是，這輪財政政策調(diào)控實踐，實現(xiàn)了政府職能的全面轉(zhuǎn)型和財政體制的全面轉(zhuǎn)型。
3. 市場經(jīng)濟下財政政策運用技術日臻成熟階段 (2003 年-至今)。
2003 年下半年我國經(jīng)濟走出通貨緊縮陰影，并且出現(xiàn)了”大落“之后的急轉(zhuǎn)，經(jīng)濟增長率快速提高，超過 11%。與此同時，經(jīng)濟運行中的深層次結(jié)構性矛盾更加凸現(xiàn)、更為復雜：一方面經(jīng)濟增長勢頭強勁，另一方面產(chǎn)能過剩矛盾尖銳;一方面固定資產(chǎn)投資需求增長過快，另一方面消費需求增長乏力;一方面經(jīng)濟增長速度顯著回升，另一方面失業(yè)率繼續(xù)攀升、教育、醫(yī)療和社會保障等公共服務供給不足問題更為突出。2005年中央根據(jù)對宏觀經(jīng)濟形勢變化的判斷，決定結(jié)束積極財政政策，轉(zhuǎn)而實施穩(wěn)健財政政策。財政政策取向由以刺激經(jīng)濟復蘇為主轉(zhuǎn)向以支持經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鬓D(zhuǎn)變。政府更加注重支持收入分配、社會保障等社會制度的改革，財政更加注重增加用于教育和公共衛(wèi)生等公共服務和公共產(chǎn)品方面的投入，從而為市場主體和經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好公平的政策環(huán)境。
2008 年下半年，美國次債危機逐步演變?yōu)槿蚪鹑谖C。受其影響我國經(jīng)濟形勢急轉(zhuǎn)直下，l0 月與 11 月份更出現(xiàn)了負增長。為此，國務院果斷決定再次啟動新一輪積極財政政策。這一決定實屬艱難，面臨的形勢更為復雜和嚴峻。首先，從外部環(huán)境看，我國從 21 世紀初加入 WTO 以來，已經(jīng)成為一個高開放度的經(jīng)濟體，經(jīng)濟發(fā)展的外貿(mào)依存度遠高于美國、日本等發(fā)達國家，并且以制造業(yè)為主，規(guī)模巨大但多處于國際分工鏈條的低端。全球性金融危機爆發(fā)迅速傳遞到了實體經(jīng)濟層面，并演化為全球性產(chǎn)能過剩的危機，致使我國外貿(mào)出口被迫大幅度削弱，”外需刺激型“或”出口導向型“的經(jīng)濟增長模式難以為繼。其次，從內(nèi)部環(huán)境看，自上個世紀 90 年代末期我國轉(zhuǎn)向需求不足經(jīng)濟以來，民間投資與民間消費一直未能有效啟動，居民消費對經(jīng)濟發(fā)展的拉動一直薄弱。此外，更加值得注意的是，上一輪持續(xù) 7 年實施的擴張性財政政策，已經(jīng)積累了大量政府綜合債務，再次啟動擴張性財政政策有可能進一步放大財政風險和公共風險。
盡管如此，在外需拉動作用嚴重減弱的情況下，啟動內(nèi)需也只能成為中國走出危機的唯一途徑。2008 年下半年我國政府啟動了新一輪積極財政政策，以加大民生工程建設、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構、促進產(chǎn)業(yè)升級為突出重點，在拉動企業(yè)投資、啟動居民消費上下大力氣。政策工具運用上，既有提高個人所得稅起征點、增值稅轉(zhuǎn)型、兩稅合一等結(jié)構性減稅措施，也有大力投資保障性住房建設、增加中低收入群體收入、實施家電下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)促進農(nóng)村消費等支出安排，可謂是減稅、增支兩翼并舉，幾乎把所有擴張性手段都用上了 (圖 2 為 2009- 2010 年兩年財政 4 萬億國債資金的具體投向)。經(jīng)過近 3 年的宏觀調(diào)控，目前我國經(jīng)濟形勢明顯好轉(zhuǎn)。高培勇是這樣形容新一輪積極財政政策的：”2008 年新一輪積極財政政策的運用做到了與我國宏觀經(jīng)濟形勢的變化如影隨形，亦步亦趨，主動積極、相機調(diào)整“。這足以顯示出我國財政政策運用技術已經(jīng)日臻成熟。
三、市場經(jīng)濟條件下我國財政政策演進的主要特點。
從上述我們對我國財政政策實踐歷程回顧中可以看出，我國財政政策在實踐中經(jīng)過反復調(diào)整、不斷摸索，相機決策能力顯著提高、調(diào)控工具逐步多樣化、調(diào)控方式有效性逐步增強，取得了許多顯著成就，極大地豐富了財政政策調(diào)控理論。除此之外，我們還可以看出兩個最為突出的特點：一是，財政政策從側(cè)重運用財政支出調(diào)控經(jīng)濟總量的需求管理，逐步轉(zhuǎn)向了更加側(cè)重運用稅收、支出并舉的方式調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構的供給管理。
二是，財政政策的實施與經(jīng)濟體制改革、財政體制改革相互作用、相互推進。
1. 財政政策由側(cè)重需求管理向側(cè)重供給管理轉(zhuǎn)型。
需求管理政策指的是那些能夠使總需求發(fā)生變動的政策，供給管理政策指的是那些能夠使總供給發(fā)生變動政策。從理論上說，供給管理與需求管理政策對經(jīng)濟的影響是不同的：首先，需求管理政策針對的是消費者，而供給管理政策針對的是生產(chǎn)者。其次，需求管理政策使得價格水平同方向變動，供給管理政策使得價格水平反方向變動。即在經(jīng)濟處于衰退時期，如果采用擴張性需求管理政策，會使價格水平隨著總需求的增加而上升。而如果擴張性采用供給管理政策，隨著供給增加，價格水平一般會下降，這時總需求量就會隨著價格的下降而增加，于是均衡產(chǎn)出上升，就業(yè)增加。最后，需求管理政策主要調(diào)節(jié)購買者的購買力，而供給管理政策主要調(diào)節(jié)生產(chǎn)者的積極性。另外，需求管理涉及的是需求總量，難以觸動社會階層間的收入分配結(jié)構，需求管理政策的總量特征較強;而供給管理政策恰恰是以激勵生產(chǎn)者積極性，調(diào)節(jié)生產(chǎn)者面臨的激勵條件為政策作用重心，能夠綜合運用稅收等政策工具，從總量和結(jié)構上對收入分配做出調(diào)節(jié)的結(jié)構性調(diào)控，因而供給管理政策的結(jié)構性調(diào)控特征更明顯 (劉偉，2010[13])。
具體地作為政府調(diào)控經(jīng)濟兩大手段之一，財政政策是側(cè)重用于需求管理，還是側(cè)重用于供給管理，要依據(jù)不同時期的條件和政府的政策目標而定。一般來說，當經(jīng)濟總量失衡方向明確，財政政策更側(cè)重于需求管理，而當經(jīng)濟總量失衡方向不明確、不穩(wěn)定，政策總量效應降低的情況下，財政政策就應該轉(zhuǎn)向側(cè)重發(fā)揮供給管理功能。
2003 年前我國經(jīng)濟總量失衡的方向是明確的。無論是1998 年之前多數(shù)年份，或者表現(xiàn)為短缺，或者表現(xiàn)為通脹的需求大于供給的總量失衡，還是 1998- 2002 年期間表現(xiàn)為顯著欠景氣的需求小于供給的總量失衡，盡管方向不同，但明確。
由此需求管理總量政策的方向也是明確的，或者是總量上的緊縮，或者是總量上的擴張，調(diào)控效果較為顯著。如 1993- 1996 年期間，政府實施緊縮性財政政策，重點放在了控制社會供給總量、治理通貨膨脹上，對 1996 年我國經(jīng)濟成功實現(xiàn)”軟著陸“起到了重要作用。1998- 2002 年期間為應對需求相對不足，政府轉(zhuǎn)而實施以增發(fā)國債發(fā)行、擴大財政支出規(guī)模為主要內(nèi)容的積極財政政策，持續(xù) 7 年擴張社會總需求，對于 2003 年我國經(jīng)濟成功走出通貨緊縮陰影功不可沒。
然而到 2003 年之后，我國經(jīng)濟增長中，總量失衡運動方向變得不明確、不穩(wěn)定了，結(jié)構失衡矛盾卻變得更突出、更復雜。不僅在商品市場上結(jié)構失衡明顯，具體表現(xiàn)為一般商品嚴重供大于求，而高技術含量、高附加值的高檔產(chǎn)品大量進口、供給嚴重不足。在勞動力市場上結(jié)構失衡也同樣非常明顯：具體表現(xiàn)為大量工人下崗、而電子通訊、生物技術、金融機構等領域所需的高水平人才卻嚴重短缺。應對結(jié)構失衡若單純依靠調(diào)控需求管理這一手，過多地強調(diào)總量擴張、刺激消費，不僅難以獲得預期收效，并且還會引起較高的通貨膨脹壓力 (閆坤、張鵬，2011[14])。
因此，必須轉(zhuǎn)換思路，將供給管理與需求管理配合起來使用，增加供給管理手段、加大供給管理力度，才是應對的良方。稅收政策屬于最重要供給管理工具，其主要通過調(diào)節(jié)生產(chǎn)者面臨的激勵，引導生產(chǎn)者行為，發(fā)揮著供給管理的功能。與1998 年積極財政政策相比，2008 年以來我國啟動的新一輪財政政策，從以大規(guī)模財政投資為主要內(nèi)容，轉(zhuǎn)向以大規(guī)模結(jié)構性減稅與有針對性支出并舉為主要內(nèi)容，正體現(xiàn)出我國財政政策從側(cè)重短期”啟動“的需求管理功能，向側(cè)重調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構、提升效率、促進經(jīng)濟長期增長的供給管理層面的轉(zhuǎn)型。
2. 財政政策既體現(xiàn)出公共財政的特性，同時又具有體制轉(zhuǎn)型的特征。
如上所述，我國財政政策實踐是隨著經(jīng)濟體制改革”市場化“、財政體制改革”公共“化的推進逐漸展開，并形成了市場型財政政策，因而它既具有公共財政的特性，同時又具有體制轉(zhuǎn)型的特征。
財政政策不過是執(zhí)行政府職能的手段和表現(xiàn)形式，政府職能決定了財政政策特性。市場經(jīng)濟體制下，政府職能限定在滿足社會公共需要、彌補市場失靈范圍內(nèi)，財政支出的主要投向只能是非競爭性、非經(jīng)營性、非贏利領域，財政政策體現(xiàn)出明顯的公共特性。從財政政策實踐看，如果說 1998- 2003 年間，積極財政政策的財政支出主要投向基礎設施建設，包括鐵路、公路、道路橋梁，交通通訊設施、城市基礎設施等領域，非公共性質(zhì)的盈利性、競爭性、經(jīng)營性投資仍然占有相當大比重的話，2003 年后財政支出主要投向有了明顯的調(diào)整，更多地投向滿足社會共同需要的教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務領域，實現(xiàn)了政府職能或財政職能的關鍵性轉(zhuǎn)型。
同時，根據(jù)上述對我國財政政策實踐演進歷程回顧中可以看到，我國正處于體制轉(zhuǎn)軌階段，財政政策必須要承擔起必要的轉(zhuǎn)軌成本，從而使財政政策帶有明顯的體制轉(zhuǎn)軌的特征。改革開放后，社會保障體制、住房體制、教育體制、醫(yī)療體制等體制的變動，使部分家庭負擔了沉重的體制轉(zhuǎn)嫁損失，尤其是低收入家庭，這對消費造成了明顯的總體性制約 (呂煒、曾蕓，2009[15])。1998 年以來幾輪財政政策調(diào)控一直未能達到改變消費預期和消費傾向、激活民間自主投資動力的預期效果，其背后隱藏的根本原因就在于此。
建立、健全公共財政體制改革，要求政府承擔應該屬于社會公共需要范圍內(nèi)的職責，”甩掉“不屬于社會公共需要范圍內(nèi)的職責。但是政府職責調(diào)整要有個過渡過程，要等社會逐漸培養(yǎng)起承接能力才可以完成，否則會引起大的社會震蕩。因此，在應對經(jīng)濟周期性變化中，1998-2003 年財政政策采取了與一般市場經(jīng)濟國家類似的應對方式，希望通過公共投資的拉動，維持一定的經(jīng)濟增長速度和活躍度。而在 2005 年后我國財政政策轉(zhuǎn)向注重把經(jīng)濟調(diào)控和社會問題結(jié)合起來考慮，財政支出中相當高的比例用于國家公務員和企事業(yè)單位職工的公共醫(yī)療費、公共養(yǎng)老金、公共住宅和公共失業(yè)保險補助、城鄉(xiāng)居民家庭子女受教育的公共補助等方面的內(nèi)容。2008 年開始的新一輪財政政策更是”從人民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題入手，加大對改善民生的投入力度“，財政支出中保障性安居工程建設、社會保障甚至處于了主導地位。民生財政成為了我國公共財政特有的基本運作模式(賈康，2010[16])。
四、關于我國財政政策運用基本經(jīng)驗的幾點思考。
自上個世紀 90 年代末期，財政轉(zhuǎn)向公共財政或市場型財政這十幾年來，財政政策已經(jīng)成為了我國政府把握良好發(fā)展機遇，轉(zhuǎn)變增長方式、推進經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整和體制改革，努力化解社會民生矛盾的重要工具，取得了巨大成就，同時也亟待科學總結(jié)財政政策實踐中的經(jīng)驗與教訓。概括起來體現(xiàn)在以下幾方面：
第一，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，促進民營經(jīng)濟發(fā)展，推進市場化改革的完成，應該成為財政政策的基本理念。現(xiàn)代市場經(jīng)濟是混合經(jīng)濟，需要政府與市場”雙輪驅(qū)動“。它們各自有各自的性質(zhì)和功能，應該在不同領域發(fā)揮不同的作用，實現(xiàn)互補。政府主要是提供公共物品，市場主要是提供私人物品，兩者不能錯位運行。凡是市場能夠發(fā)揮作用的領域，政策的作用就應該是為市場機制更好地發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。凡是市場失靈的領域，政府必須發(fā)揮彌補作用。但是自 1998 年以來，無論是 1998- 2003 年的積極財政政策，還是2008 年至今仍在進行的新一輪積極財政政策，對于民營資本產(chǎn)生了一定的都擠出效應 (汪海波，2011[17])。在這兩輪積極財政政策實施過程中，財政資金主要是投向關系到國計民生的重要基礎性項目，如鐵路石油石化、鋼鐵、金融、電信等。而這些項目絕大多數(shù)只是對國有企業(yè)開放，民營企業(yè)幾乎沒有機會得到。也就是說國有經(jīng)濟是這幾輪財政政策實施的主要受益者，利潤迅速增加，規(guī)模迅速擴大。民營企業(yè)、中小企業(yè)幾乎沒有得到有力支持，在危機中復蘇的程度遠遠落后于國有經(jīng)濟，有專家將這一現(xiàn)象稱為”國進民退“ (郭忠華，2011[18])，2005 年后這種逆市場化的趨勢尤為明顯。國民經(jīng)濟中國有經(jīng)濟逆勢增長，民營經(jīng)濟明顯萎縮，不僅使我國本不健全的市場機制變得更加脆弱，同時也與市場經(jīng)濟體制改革的總目標相背離。
因此，今后財政政策要轉(zhuǎn)換思路，政府要讓位于市場，由市場主導經(jīng)濟發(fā)展，更多在財政政策上體現(xiàn)公平、公正，促進民間投資回歸實體經(jīng)濟，擴大市場機制的作用范圍和作用深度。從這一角度而言，進一步理清政府與市場的關系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，仍然是財政政策能否取得突破性成效的關鍵。
第二，財政政策應該將短期效應與長期效應相結(jié)合，財政政策目標定位應該更多地聚集于刺激技術進步，實現(xiàn)未來發(fā)展戰(zhàn)略上。
90 年代初以來，新增長理論在新古典增長理論的基礎上對宏觀經(jīng)濟的可持續(xù)增長問題進行了深入的探討。新增長理論指出，要使經(jīng)濟持續(xù)增長，唯一的可能性就在于能否實現(xiàn)持續(xù)的技術進步。在新增長理論看來，以知識形式存在的技術具有一定的公共品的性質(zhì)，即知識是非競爭性的、一定的正外部性的，要想保證持續(xù)的技術進步，政府就應當實施刺激技術進步的各種政策。有鑒于此，上個世紀 90 年代，克林頓政府把美國財政政策的目標明確、集中定位到了促進新技術的開發(fā)利用、提高美國技術競爭力、實現(xiàn)內(nèi)生性經(jīng)濟增長上來。通過傾斜性的財政政策 (包括稅收、財政科研支出、政府采購) 促進形成了以信息技術為核心的高新技術產(chǎn)業(yè)群，實現(xiàn)了美國經(jīng)濟長達十年的良性發(fā)展。2008 年下半年以來，為抑制美國經(jīng)濟快速下滑，奧巴馬政府沿襲克林頓政府促進”新經(jīng)濟“發(fā)展的財政政策，大規(guī)模投資信息基礎設施項目，確保”網(wǎng)絡前沿科技“的利用、扶持新能源開發(fā)與應用的產(chǎn)業(yè)實施能源發(fā)展戰(zhàn)略，為長期經(jīng)濟增長奠定基礎。 (財政部辦公廳、財政部財政科學研究所課題組，王桂娟[19])。
相比較而言，我國的財政政策實施領域過于寬泛，帶有”撒胡椒面“的特征 (賈康、劉薇，2010[20])。為保增長，從上個世紀 90 年代末期以來，兩輪積極財政政策都將大規(guī)模財政資金投向了便于貿(mào)易的基礎設施和實體經(jīng)濟上。為實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)調(diào)，2008 下半年以來，財政不僅集中大量財力投到了民生工程，為擴大消費，采取了諸如如家電下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)等財政直補的方式。雖然財政政策手段不斷豐富，但是也存在著財政資金使用過于分散的問題。這給財政政策的實施效果增加了較大的不確定性。如對規(guī)?；A設施項目投資，對民間投資的帶動作用并不顯著。再如促消費的財政直補政策很難達到預期效果，因為消費需求的變動不是消費政策所能左右的，而是取決于收入結(jié)構的調(diào)整，受誘導的消費需求增長也是不可持續(xù)的。另外，大量促銷擴大低收入群體大件商品消費，在既定的收入格局下，還有可能剝奪其未來發(fā)展能力 (李海聞、楊第，2010[21])。因此，我國財政政策應該適時地把分散的目光聚集起來，從更多地關注當前民生問題，轉(zhuǎn)向更多地關注未來發(fā)展戰(zhàn)略，系統(tǒng)地運用財稅政策支持企業(yè)技術創(chuàng)新能力提高，更多地財政資金應該投向企業(yè)技術創(chuàng)新領域。因為技術創(chuàng)新能力的提升才是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構調(diào)整、經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的根本。
第三，深化政府間財政體制改革，合理劃分中央和地方的事權和財權，科學改革政績考核體系，充分調(diào)動地方積極性，確保財政政策貫徹執(zhí)行。
中國政府最強勢的環(huán)節(jié)是地方政府，不僅是因為中央政府制定的政策需要地方政府具體貫徹落實，更主要的是因為宏觀經(jīng)濟政策的成效與地方積極性的發(fā)揮狀況密切相關。當中央政策與地方政府的自主愿望相一致時，即與地方經(jīng)濟利益最大化、財政收入的最大化相一致時，地方政府積極性極高，就會紛紛響應，中央政策效應就會得到明顯放大。否則，如果中央政策與地方政府的自主愿望不一致，中央的宏觀調(diào)控政策就可能受阻甚至擱淺。
1998- 2003 年這輪宏觀調(diào)控中，地方政府對于中央加大基礎設施投資、擴大實體經(jīng)濟投資的財政投資政策積極性極高，紛紛響應。各地方都試圖取得高于其他地方的增長，相互拼投資、拼外資數(shù)量、拼 GDP 增長率，固定資產(chǎn)投資增長率猛增暴漲。其后果是，盡管促進了經(jīng)濟增長，但也付出了沉重代價。各地區(qū)鋼鐵、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭、汽車等行業(yè)盲目投資、低水平重復建設和違法生產(chǎn)問題嚴重，產(chǎn)能過剩明顯。為此，2004- 2008 年這輪宏觀調(diào)控中，又重新采取了以行政手段為主的方式，沒有倚重宏觀經(jīng)濟政策 (財政政策、貨幣政策以及利率政策)，呈現(xiàn)出”宏觀調(diào)控部門化“和”間接調(diào)控行政化“的特點 (張俊偉，2008[22])。與此形成鮮明對比，2005 年以來地方政府對于中央重點加大衛(wèi)生、教育、研究與開發(fā)、社會保障，支持城鎮(zhèn)保障性住房建設等實現(xiàn)社會公平政策，明顯投入不足，執(zhí)行受阻，尤其是在市縣級基層政府。
造成這種現(xiàn)象的原因主要有兩方面：
一是上級對下級政府的政績考核和評價體制改革嚴重滯后，地方政府職能轉(zhuǎn)換不到位造成的?，F(xiàn)有地方干部政績考核和評價體制以經(jīng)濟總量的增長、特別是地方財政收入增長為中心，導致地方領導為突出政績，只顧追求經(jīng)濟利益，忽視履行公共服務職責。
二是，分稅制改革后，政府間財政體制改革長期被擱置，上、下級政府間財權、事權不對稱，基層政府承擔大部分事責，但占有少部分財政資源，導致縣、鄉(xiāng)基層政府財政困難不斷加劇，沒有足夠的財力提供公共服務。特別是近年來，我國經(jīng)濟、社會發(fā)展加快，基層政府在義務教育、基本衛(wèi)生保健、社會保障等公共服務領域中需要承擔的責任進一步增多，使得矛盾進一步激化。
由此可見，許多情況下財政政策思路是正確的，但貫徹實施效果不佳。建立科學改革政績考核體系，充分調(diào)動地方履行其公共服務職責的積極性，深化政府間財政體制改革，合理劃分中央和地方的事權和財權，確?；鶎诱凶銐虻呢斄?，才能使財政政策得到有效的貫徹和執(zhí)行。
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