關(guān)鍵詞：地方債　公共品　分稅制

　　目前，許多學(xué)者呼吁賦予地方政府發(fā)債權(quán)，認(rèn)為這會拉動地方政府的投資需求，有利于中國經(jīng)濟盡快走出通貨緊縮的低迷狀態(tài)。在中國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟背景下，實施地方債會帶來什么樣的結(jié)果呢？

　　一、西方國家“地方債”的發(fā)行特點

　　在西方發(fā)達(dá)國家，地方債又稱為市政債券，是各級地方政府為提供地方性公共品而籌措建設(shè)資金的一種融資方式。如1990年，美國未償付的州和地方政府債務(wù)為8486億美元，1995年已經(jīng)超過了1萬億美元。

　　（一）地方債的種類。

　　從擔(dān)保品來看，西方國家地方債主要分為：①一般責(zé)任債券。它是由州、縣、特區(qū)、城市、鎮(zhèn)及學(xué)院區(qū)所發(fā)行的、以其無限征稅能力和征稅權(quán)力為保證的債務(wù)憑證，其特點是以地方的稅收來源作為還款的保障。由于西方國家實行分稅制，地方各級政府的征稅范圍不同，因此，不同級別的地方債的擔(dān)保能力也不同。② 收入債券。地方政府發(fā)行的、以某一特定的收入來源作為還款來源的債務(wù)憑證，主要是為某一項目融資并以項目的收入還款，不受政府稅收權(quán)力的保證和支持，所以收入債券依賴的基礎(chǔ)是項目的盈利能力。有些市政債券的擔(dān)保具有一般責(zé)任債券和收入債券的共同特征，如投保債券、銀行擔(dān)保市政債券、再融資債券等。

　　（二）西方國家地方債的主要特點。

　　1.地方債發(fā)行的目的。地方債的發(fā)行主要是因為：①調(diào)節(jié)地方政府費用支出和稅收收入之間的不同步而導(dǎo)致的收入——支出暫時性和季節(jié)性失衡。這類債券期限短，不會超過一年，到年底就會實現(xiàn)收支平衡。②為“地方性公共品”融資；主要用于醫(yī)院、住宅、教育以及污染控制等公益性事業(yè)。這類債券期限比較長。

　　2.地方債的主要投資者。投資于地方債的主要是一些金融機構(gòu)，如商業(yè)銀行、保險公司等金融機構(gòu)（見表1和表2），一方面是為了避稅，如美國的法律規(guī)定，地方債利息收入免繳聯(lián)邦所得稅，同時很多地方債還免繳州和地方所得稅；另一方面是合理運用其資金，當(dāng)貸款需求不足時，它們就購買地方債，當(dāng)貸款需求旺盛時，金融機構(gòu)就出售持有的地方債。

　　3.地方債在整個政府債務(wù)中所占的比重較低。盡管地方政府具有發(fā)債的權(quán)力，地方政府也對某些稅種具有征稅的權(quán)力和償還債務(wù)的能力，但地方政府對發(fā)行債務(wù)還是比較謹(jǐn)慎，在整個政府的債務(wù)中所占的比重較低。（見表3）。

　　4.對地方債的管理相當(dāng)嚴(yán)格。在美國，一是通過法律、法規(guī)規(guī)范地方政府舉債行為。發(fā)行人必須根據(jù)其稅收和收入能力約束其發(fā)債行為，如有些州規(guī)定：①州信用不能用于私人利益；②債券要首先用于改進公益事業(yè)的長期項目；③大宗證券發(fā)行需要投票表決。二是通過市場機制來約束地方債。如通過市政債券的信用評級和法律程序以保證其合法性及其償還能力，地方政府的信用級別對地方債的發(fā)行、籌資成本、債券的流通性，都產(chǎn)生重大影響，投資者也高度關(guān)注地方債的發(fā)行以及發(fā)行人的財務(wù)狀況，如發(fā)行人的支付能力和支付意愿。再如日本，日本政府對地方債實行嚴(yán)格的審批制度，地方債發(fā)行時，要先向自治省申報，提出所要發(fā)展的建設(shè)項目，資金來源和需要發(fā)行債券的額度，自治省審查后，將各地的發(fā)債計劃進行匯總，并同大藏省協(xié)商，再由自治省統(tǒng)一下達(dá)分地區(qū)的發(fā)債額度。日本理論界認(rèn)為，實行審批制度可以達(dá)到三個目的：①防止地方債的膨脹，確保地方財政的安全運行；②防止資金過度向富裕地區(qū)流動，確保資金的合理分配；③統(tǒng)一協(xié)調(diào)中央、地方政府和民間資金的關(guān)系。

　　二、地方政府發(fā)行債券的經(jīng)濟學(xué)機制：公共品與信息對稱

　　1.地方政府具有提供地方性公共品的職能。地方債主要用于公共品和公益事業(yè)的發(fā)展與建設(shè)。一個國家的政權(quán)結(jié)構(gòu)如果是以中央政府為核心的多級政府組成，即“中央——地方”政權(quán)結(jié)構(gòu)，公共品的提供者也因此存在兩個層次：中央政府與地方政府。相應(yīng)地，就存在中央政府和地方政府如何確定公共品的供應(yīng)邊界問題。如果不能在中央政府與地方政府之間清楚地確定公共品的供應(yīng)邊界，就會導(dǎo)致中央政府與地方政府的競爭關(guān)系，其結(jié)果是有些公共品供應(yīng)不足，有些公共品出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、供過于求，造成社會資源的浪費和配置效率低下。

　　從理論上說，公共品的供應(yīng)邊界分為兩個層次：第一個層次是“公共品”與“私人品”的邊界，在社會總產(chǎn)品中，確定“公共品”與“私人品”的邊界就是確定政府與企業(yè)職能的分工界限，也是社會產(chǎn)品是否具有“競爭性”和“排他性”屬性的邊界。“公共品”供應(yīng)邊界的第二個層次是如何在中央政府和地方政府之間界定公共品的供應(yīng)邊界，從資源配置效率的角度上看，其確定原則是“公共品”的受益范圍，“公共品”由哪一級地區(qū)居民享用，就由哪一級政府負(fù)責(zé)提供，遵循“誰受益，誰投資” 的原則。因為居民對“公共品”的享用，要受到地理和行政區(qū)域的限制。根據(jù)受益范圍原則，“公共品”可以分為“全國性公共品”和“地方性公共品”。“全國性公共品”具有下列特點：①由中央政府提供；②受益范圍在整個國家的行政區(qū)域內(nèi)；③受益范圍在整個國家的行政區(qū)域內(nèi)分布比較均勻。“地方性公共產(chǎn)品”的特征主要有：①由各級地方政府提供，滿足某一特定區(qū)域范圍內(nèi)的居民的公共消費需求；②受益范圍基本上被限定在某一個區(qū)域之內(nèi)，并且這種受益在本區(qū)域內(nèi)分布相當(dāng)均勻；③受益者主要是本地區(qū)內(nèi)的居民。

　　此外，“地方性公共品”還存在“純”與“準(zhǔn)”之分，判斷地方性公共品“純”與“準(zhǔn)”，關(guān)鍵是看這種“地方性公共品”的消費是否會因居民人數(shù)的增加而產(chǎn)生擁擠。如氣象預(yù)報，每位居民通過電視、電臺和報紙等新聞媒體從當(dāng)?shù)貧庀箢A(yù)報中所獲得的利益并不會因為其他地區(qū)居民的大量遷入而相應(yīng)地減少或受損，因此，氣象預(yù)報是一種較為典型的“純公共產(chǎn)品”。而地方性公安系統(tǒng)則不同，如許多外地居民遷入本地，會帶來諸多治安問題，造成警力分散，于是，原有公安系統(tǒng)對當(dāng)?shù)卦芯用袼a(chǎn)生的利益便會減少。排水系統(tǒng)和公立學(xué)校也是如此。

　　關(guān)于“公共品”的受益范圍，還要注意的是“純公共品”未必就是全國性的，“準(zhǔn)公共品”也未必一定是地方性的。如路燈，它具有“非排他性”和“非競爭性”，是典型的“純公共品”，但是，路燈的受益范圍卻很小，甚至局限在一個街區(qū)。由此可見，即使對于“純公共品”來說，也有著全國性與地方性之分，也具有一定的層次性。

　　2.地方政府在提供“地方性公共品”上具有信息對稱的優(yōu)勢。與中央政府通過發(fā)行國債籌集資金來提供“地方性公共品”相比，地方政府對“地方性公共品”的需求了解和信息掌握上具有比較優(yōu)勢，這樣，不會造成“地方性公共品”要么供應(yīng)不足，要么供過于求，實現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置，提高公共資源的配置效率，這也使地方政府債券的還款來源得到了保障。如果提供“公共品”的責(zé)任完全由中央政府獨立承擔(dān)，則會導(dǎo)致各地區(qū)居民對“公共品”的不同偏好被忽視。中央政府往往按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)向每個地區(qū)的居民等量地提供“公共品”，但是，有些地區(qū)的居民會偏好數(shù)量較多的某些“公共品”并樂意為之支付更高的稅收，而另外一些地區(qū)的居民則偏好較少的某些“公共品”，中央政府的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)就可能使這兩類地區(qū)的居民都無法得到自己最滿意的“公共品”數(shù)量，從而帶來效率的損失。中央政府的這種缺陷，可以由地方政府來彌補，由地方政府發(fā)行地方債來提供“地方性公共品”，就能提高經(jīng)濟效率。

“地方性公共品”分為“純地方性公共品”和“準(zhǔn)地方性公共品”，相對應(yīng)的是地方政府發(fā)行的債券也分為“一般責(zé)任債券”和“收入債券”。“純地方性公共品”項目不以收回項目本身的投資為目標(biāo)，事實上也很難收回。所以地方政府以經(jīng)常性財政收入作擔(dān)保發(fā)行“一般責(zé)任債券”為“純地方性公共品”融資。“準(zhǔn)地方性公共品”項目建成后，可以取得一定的收益，在一定時期內(nèi)，可以通過項目本身的收益進行還本付息，地方政府可以發(fā)行“收入債券”為“準(zhǔn)地方性公共品”項目融資。

　　三、地方政府發(fā)債的制度保障：獨立的財政權(quán)、分稅制與地方政府的約束

　　一般責(zé)任債券的發(fā)行是以政府的征稅權(quán)為擔(dān)保的，未來償債資金來源于地方政府的稅收收入；收入債券雖然以債券融資項目的未來收入償還債券的本息，但一旦項目失敗或者是因經(jīng)濟周期的變化導(dǎo)致項目收入的下降而不足以償還收入債券的本息，這時候，還得地方政府用稅收的收入來償還地方政府發(fā)行的收入債券本息。因此，地方政府發(fā)行債券的基礎(chǔ)性制度安排是賦予地方政府獨立的財政權(quán)和實行分稅制。在西方國家，一般通過有關(guān)法律明確規(guī)定中央——地方政府的關(guān)系以及事權(quán)的劃分，地方政府具有比較高的自治權(quán)和決策權(quán)，地方政府能夠獨立地編制本級政府的財政收支表，由同級的議會批準(zhǔn)執(zhí)行。為了使地方政府的收入有固定的保證，在社會資源的汲取上實行分稅制，對屬于地方政府的稅種，地方政府具有主導(dǎo)權(quán)，不但具有該稅種的征收權(quán)，還具有確定該稅種的稅基和稅率的權(quán)力。分稅制，使地方政府具有獨立的財權(quán)，收入來源就有了法定保障，同時也為地方政府發(fā)行債券提供了制度上的保障。

　　分稅制是市場經(jīng)濟條件下處理政府間財政關(guān)系的基本形式。按照分稅制財政體制的基本要求，地方各級預(yù)算經(jīng)常性收入由本級稅收、本級服務(wù)性收費和中央的轉(zhuǎn)移性支付組成，當(dāng)以上收入不能滿足地方財政的需要時，允許地方政府發(fā)行債券，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等“公共品”籌集資金?？梢姡e債權(quán)是分稅制下賦予各級地方政府應(yīng)有的財權(quán)之一。因此，地方政府發(fā)行債券的權(quán)利是以地方政府的獨立財權(quán)和分稅制為基礎(chǔ)的，從這個意義上說，地方政府發(fā)行債券的權(quán)利是一種附加權(quán)，是附加于財權(quán)和稅權(quán)的發(fā)債權(quán)。

　　在西方，地方政府在行使事權(quán)上不是無限的，還受到地方議會的制約，地方議會的存在和對地方政府的監(jiān)督與制約，強化了對地方政府的約束，制約了地方政府對發(fā)債權(quán)的濫用，防止地方政府出現(xiàn)債務(wù)危機并提高地方政府對債務(wù)資金的使用效率，使地方債務(wù)資金能夠真正地用于“地方性公共品”的供給上，避免債務(wù)資金被挪用。

　　四、目前我國實施地方債的制度條件暫不成熟

　　1.中央政府——地方政府事權(quán)劃分模糊，公共品的供應(yīng)邊界有待明確。改革開放以后，我國中央政府與地方政府之間關(guān)系的改革是遵循“放權(quán)”的思路。隨著分配制度的改革，中央政府的財力和控制的資源占GDP的比重越來越低，中央政府承擔(dān)的公共事務(wù)卻隨著改革開放日趨繁重，為減輕中央財政壓力，中央政府開始把一些職能交給地方政府，把有關(guān)地方事務(wù)的決策權(quán)下放給地方政府。在這個過程中，表面上看各級政府的職能和支出責(zé)任似乎很明確，但在實踐中到目前為止，中國政府還沒有制定出一個明確的哪級政府負(fù)責(zé)哪些事物的法律和法規(guī)。這種現(xiàn)實導(dǎo)致了政府間行政職能的交叉，中央政府——地方政府的事權(quán)和支出分工模糊，并進一步導(dǎo)致支出決策在有些時候更多地是從政治上出發(fā)，而不是考慮如何提高政府提供“公共品”的效率。

　　中央政府——地方政府的事權(quán)劃分沒有在法律的框架下進行規(guī)范，就會使地方債的使用方向模糊，賦予地方政府“發(fā)債權(quán)”就會導(dǎo)致地方政府濫用“發(fā)債權(quán)”，同時又沒有原則和規(guī)范去約束政府行為，從而會助長地方政府的債務(wù)膨脹。

　　2.“分稅制”的改革不徹底。改革開放以來，中國稅制的重大變化是在1994年推行“分稅制”。“分稅制”的出臺并非是建立在中央政府與地方政府職能改革的基礎(chǔ)上，而是建立在當(dāng)時中央財政收入占GDP的比重相當(dāng)?shù)?、中央財政收支困難的情況下，中央政府為了獲取更多的財政收入而實施的。在這樣一種背景下出臺的“分稅制”自然也不會十分徹底。1994年的改革中，幾乎沒有增加中央以下各級政府財政自主權(quán)的措施，新的《預(yù)算法》確實在財政支出構(gòu)成上，給了地方政府一些自由處置權(quán)，但中央政府對財政收入施加了限制，如“分稅制”中雖然明確地劃分了中央稅與地方稅，也賦予地方政府對地方稅的征收權(quán)，但地方稅的稅基和稅率的確定權(quán)卻在中央，地方政府只能根據(jù)中央政府確定的地方稅稅率進行征收，沒有任何根據(jù)本地的實際情況對地方稅稅率進行調(diào)整的彈性與余地。“分稅制”改革的不徹底，會影響地方政府的經(jīng)常性收入，這對地方政府發(fā)行債券的擔(dān)保帶來了不確定性和可變性，尤其是以地方政府稅收來源為保障的“一般責(zé)任債券”。

　　3.地方政府存在“軟約束”，賦予地方政府“發(fā)債權(quán)”可能被濫用。在西方，一級政府有一級議會，地方議會對地方政府形成了強有力的約束，地方政府關(guān)于地方事務(wù)的決策要經(jīng)過議會的批準(zhǔn)才能實施，這就能保證地方政府的決策和行動能滿足本地居民的偏好。在我國，地方人民代表大會履行監(jiān)督地方政府的職能，但在實踐中，該職能的發(fā)揮受到限制。由于我國信用評價體系還很不完善，許多地方性會計師事務(wù)所、項目評估所、媒體等中介機構(gòu)與地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，地方人大代表與居民獲取信息的能力受到限制，地方政府與地方人大處于信息不對稱狀態(tài)，地方政府在信息方面具有比較優(yōu)勢，限制了地方人大代表和居民對地方政府的監(jiān)督與制約。

　　由于我國的戶籍管理相當(dāng)嚴(yán)格，居民沒有自由遷徙的權(quán)利，如果居民不能用手投票，也不能“用腳投票”，那么不管地方政府行為是否符合居民的偏好，居民只能忍著，不能遷入其他地方定居。因此，難以保證地方債使用方向的合理和高效率。

　　五、現(xiàn)階段賦予地方政府“發(fā)債權(quán)”的弊端

　　1.賦予地方政府“發(fā)債權(quán)”會強化“弱中央政府——強地方政府”格局。目前，在“中央政府——地方政府”的財力分配中，中央財政汲取能力在下降，對社會資源的控制力在弱化

　　實施地方債等于賦予地方政府控制社會資源的權(quán)力。在中央政府財力汲取能力處于弱勢，實施地方債的制度環(huán)境沒有得到完善的情況下，實施地方債會造成地方政府與中央政府競爭性爭奪社會資源，地方政府由于對當(dāng)?shù)氐男畔⒄莆盏帽容^多，會充分利用信息優(yōu)勢并有效地結(jié)合好“發(fā)債權(quán)”，不但會影響國債的發(fā)行，更會影響中央政府對資源和財力的控制，在原有的基礎(chǔ)上進一步強化“弱中央政府——強地方政府”格局，并有可能出現(xiàn)地方割據(jù)的諸侯經(jīng)濟。

　　2.實施地方債有可能加劇地區(qū)間的不平衡。實施地方債，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)不僅“應(yīng)債資源”豐富，而且還會吸引不發(fā)達(dá)地區(qū)的資金通過購買債券流向發(fā)達(dá)地區(qū)。落后地區(qū)為了防止本地資金的外流和吸引發(fā)達(dá)地區(qū)資金流向本地，就會提高本地區(qū)的地方債的收益率。反過來，又會使發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府提高其地方債的收益率。這樣，一方面，會加劇地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，另一方面，資源大部分流向發(fā)達(dá)地區(qū)，加劇現(xiàn)有的地區(qū)間不平衡和出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”。

　　3.不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在目前市場經(jīng)濟體制還沒有完善的情況下，實施地方債有可能再次造成各地重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)。在這方面，我們的教訓(xùn)比較深刻。在沒有賦予地方政府“發(fā)債權(quán)”時，各地方政府就總是想方設(shè)法地通過集資、迫使地方性商業(yè)銀行貸款等手段為地方政府的項目融資，從而造成全國各地嚴(yán)重的亂上項目、重復(fù)建設(shè)的情況。如果實施地方債，地方政府為項目融資的途徑多了，在地方政府職能沒有轉(zhuǎn)換的情況下，重復(fù)建設(shè)的情況可能會變得更加嚴(yán)重，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

　　六、結(jié)論

　　在目前“中央政府——地方政府”事權(quán)不清、地方政府“軟約束”等制度背景下，實施地方債并不能使地方政府在提供“公共品”方面得到多大的改善，反而會導(dǎo)致非良性的中央政府——地方政府的競爭和東西部地區(qū)的競爭等種種弊端。因此，在現(xiàn)階段，為了充分調(diào)動地方政府的積極性，使地方政府能夠履行更多的職責(zé)，為地方提供更多的、反映居民偏好的“公共品”，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段重點是進一步完善和深化“分稅制”和中央財政的轉(zhuǎn)移支付制度的改革，在此基礎(chǔ)上再考慮賦予地方政府的“發(fā)債權(quán)”。

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