教育財(cái)政是社會(huì)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)為滿足公共教育需要而進(jìn)行的公共理財(cái)活動(dòng)。社會(huì)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)要進(jìn)行公共理財(cái)活動(dòng)，就要同物或人發(fā)生關(guān)系。這些關(guān)系構(gòu)成了教育財(cái)政的多級(jí)本質(zhì)。人們對(duì)事物多級(jí)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)是一個(gè)不斷深化的過程。正如列寧所說：“人對(duì)事物、現(xiàn)象、過程等等的認(rèn)識(shí)是從現(xiàn)象到本質(zhì)、從不甚深刻的本質(zhì)到更深刻的本質(zhì)的深化的無限運(yùn)動(dòng)……由所謂第一級(jí)的本質(zhì)到二級(jí)的本質(zhì)，這樣不斷地加深下去以至于無窮。”教育財(cái)政的多級(jí)本質(zhì)由淺入深可分為第一級(jí)、第二級(jí)和第三級(jí)。深入認(rèn)識(shí)教育財(cái)政的三級(jí)本質(zhì)，有助于揭示和把握教育財(cái)政分配的基本規(guī)律。

　　一、教育財(cái)政的第一級(jí)本質(zhì)：教育財(cái)政分配所產(chǎn)生的人與物的關(guān)系

　　教育財(cái)政分配是社會(huì)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)公共教育經(jīng)費(fèi)及其稅負(fù)所進(jìn)行的分配。作為貨幣化社會(huì)總產(chǎn)品或剩余產(chǎn)品一部分的公共教育經(jīng)費(fèi)是教育財(cái)政的對(duì)象物。作為教育財(cái)政主體的社會(huì)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)要進(jìn)行教育財(cái)政分配，就要同公共教育經(jīng)費(fèi)發(fā)生關(guān)系。于是，教育財(cái)政分配所產(chǎn)生的人與物的關(guān)系就集中表現(xiàn)為教育財(cái)政主體與公共教育經(jīng)費(fèi)的關(guān)系。這種關(guān)系發(fā)生在教育財(cái)政初次分配的過程中，構(gòu)成了教育財(cái)政的第一級(jí)本質(zhì)。

　　教育財(cái)政能力體現(xiàn)教育財(cái)政分配所產(chǎn)生的人與物的關(guān)系。教育財(cái)政主體運(yùn)用一定手段籌集和分配公共教育經(jīng)費(fèi)的能力，就是教育財(cái)政能力。教育財(cái)政主體、公共教育經(jīng)費(fèi)和公共教育經(jīng)費(fèi)籌集手段是教育財(cái)政能力的三個(gè)要素。教育財(cái)政主體是教育財(cái)政能力中最活躍的要素。教育財(cái)政能力的發(fā)展以教育財(cái)政主體為主導(dǎo)力量。公共教育經(jīng)費(fèi)是教育財(cái)政能力中的物質(zhì)要素。教育財(cái)政能力的發(fā)展以公共教育經(jīng)費(fèi)為標(biāo)志。公共教育經(jīng)費(fèi)籌集手段是教育財(cái)政主體籌集公共教育經(jīng)費(fèi)的方式和方法。教育財(cái)政能力的發(fā)展以公共教育經(jīng)費(fèi)籌集手段為技術(shù)支撐。

　　教育財(cái)政能力與生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑有密切聯(lián)系。生產(chǎn)力決定社會(huì)總產(chǎn)品的產(chǎn)出量，進(jìn)而決定社會(huì)總產(chǎn)品可用于教育的總量，決定公共教育經(jīng)費(fèi)的社會(huì)承受力，并在物的因素上最終決定教育財(cái)政主體籌集公共教育經(jīng)費(fèi)的能力。生產(chǎn)力越發(fā)展，社會(huì)總產(chǎn)品用于教育的就會(huì)越多，公共教育經(jīng)費(fèi)的社會(huì)承受力就會(huì)越大，教育財(cái)政主體運(yùn)用一定手段所籌集到的公共教育經(jīng)費(fèi)就會(huì)越充足。教育財(cái)政能力在公共教育經(jīng)費(fèi)籌集手段不變條件下會(huì)隨著公共教育經(jīng)費(fèi)的增加而提高。生產(chǎn)力是人類社會(huì)發(fā)展中最終起決定作用的力量，適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的教育財(cái)政能力就是社會(huì)所必需的教育財(cái)政能力，適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的公共教育經(jīng)費(fèi)就是社會(huì)所必需的公共教育經(jīng)費(fèi)量。按社會(huì)所必需的公共教育經(jīng)費(fèi)量進(jìn)行籌集就是公共教育經(jīng)費(fèi)的適量籌集。生產(chǎn)關(guān)系從生產(chǎn)資料所有制形式、分配形式和人與人的關(guān)系層面影響教育財(cái)政主體行為和公共教育經(jīng)費(fèi)籌集手段。上層建筑從政治、法律制度和社會(huì)意識(shí)形態(tài)層面影響教育財(cái)政主體行為和公共教育經(jīng)費(fèi)籌集手段。適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑應(yīng)該形成適應(yīng)公共教育經(jīng)費(fèi)適量籌集的教育財(cái)政主體行為和公共教育經(jīng)費(fèi)籌集手段。因此，公共教育經(jīng)費(fèi)的適量籌集體現(xiàn)教育財(cái)政能力發(fā)展的必然要求，成為教育財(cái)政分配的第一永恒主題和基本規(guī)律。

　　公共教育經(jīng)費(fèi)的適量籌集是以對(duì)公共教育經(jīng)費(fèi)適量的科學(xué)判斷為前提的。在生產(chǎn)力一定的條件下，公共教育經(jīng)費(fèi)籌集多少才是適量?這是學(xué)術(shù)界長期爭論的問題。美國學(xué)者C·本森不滿意用教育財(cái)政支出占財(cái)政總支出的20%的比例作為判斷公共教育經(jīng)費(fèi)適量的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并提出公共教育經(jīng)費(fèi)適量判斷的三個(gè)依據(jù)，即確保實(shí)現(xiàn)“(a)近乎普及的初等教育注冊率;(b)充分的初等教育鞏固率以及保證中等教育學(xué)生數(shù)的相應(yīng)規(guī)模和性別平衡;(c)對(duì)全體人口高質(zhì)量的教育以維持人們有文化的一生”。用這三個(gè)判斷依據(jù)取代過去單一判斷標(biāo)準(zhǔn)，使得對(duì)該問題的認(rèn)識(shí)更趨全面和深化。然而，這三個(gè)判斷依據(jù)因?yàn)闆]有在生產(chǎn)力發(fā)展水平或經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平上做出區(qū)分而缺乏科學(xué)性。判斷公共教育經(jīng)費(fèi)是否適量的依據(jù)必須在生產(chǎn)力發(fā)展對(duì)教育所提出的要求上尋找。這種要求規(guī)定義務(wù)教育的年限和非義務(wù)教育的適度規(guī)模。生產(chǎn)力發(fā)展對(duì)教育提出的要求決定社會(huì)所必需的公共教育經(jīng)費(fèi)量，就是義務(wù)教育年限所具有的義務(wù)教育階段適齡人口接受義務(wù)教育所必需的公共教育經(jīng)費(fèi)量，再加上非義務(wù)教育適度規(guī)模所必需的公共教育經(jīng)費(fèi)量。

　　義務(wù)教育年限通常以法律形式加以規(guī)定，所以，義務(wù)教育所必需的公共教育經(jīng)費(fèi)量是義務(wù)教育階段適齡人口與義務(wù)教育生產(chǎn)要素生均價(jià)格的乘積。非義務(wù)教育適度規(guī)模可理解為非義務(wù)教育適度在校生人數(shù)。所以，非義務(wù)教育適度規(guī)模所必需的支出量是非義務(wù)教育適度在校生人數(shù)與非義務(wù)教育生產(chǎn)要素生均價(jià)格的乘積。非義務(wù)教育適度規(guī)模在理論上是充分滿足人們接受非義務(wù)教育需要的非義務(wù)教育規(guī)模。這種需要反映生產(chǎn)力發(fā)展水平，并通過非義務(wù)教育的居民購買力和財(cái)政承受力分別轉(zhuǎn)化為非義務(wù)教育的市場需求和政府需求。因此，非義務(wù)教育適度規(guī)模在現(xiàn)實(shí)性上是充分滿足非義務(wù)教育的市場需求和政府需求的非義務(wù)教育規(guī)模。非義務(wù)教育適度規(guī)模所必需的居民支出量是非義務(wù)教育市場需求量與非義務(wù)教育生產(chǎn)要素生均價(jià)格的乘積。非義務(wù)教育適度規(guī)模所必需的財(cái)政支出量或公共教育經(jīng)費(fèi)量是非義務(wù)教育政府需求量與非義務(wù)教育生產(chǎn)要素生均價(jià)格的乘積。非義務(wù)教育適度規(guī)模所必需的財(cái)政支出量與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展之間相互聯(lián)系。馬斯格雷夫公共支出宏觀模型表明，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)邁向中等發(fā)達(dá)階段政府對(duì)包括教育在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施的公共支出在財(cái)政支出中占有相當(dāng)高比例。羅斯托公共支出宏觀模型表明，“經(jīng)濟(jì)一旦達(dá)到成熟階段公共支出結(jié)構(gòu)就會(huì)從對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的支出轉(zhuǎn)向?qū)逃⑨t(yī)療和福利服務(wù)的支出”。公共支出微觀模型表明，教育生產(chǎn)要素價(jià)格隨經(jīng)濟(jì)增長和物價(jià)上漲而呈不斷上漲趨勢。這三個(gè)理論模型反映了公共教育經(jīng)費(fèi)必需量與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展之間的內(nèi)在聯(lián)系。我國教育財(cái)政支出所遵循的保證“三個(gè)增長”(保證教育財(cái)政撥款增長明顯高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長，保證按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長)的法律要求體現(xiàn)了這種內(nèi)在聯(lián)系。瓊斯、莫菲特和亞歷山大通過對(duì)美國1950年至1980年有關(guān)數(shù)據(jù)的分析所得出的“教育需求的居民收入彈性在經(jīng)濟(jì)繁榮期會(huì)較大而在經(jīng)濟(jì)滯漲期會(huì)較小”的結(jié)論表明，市場經(jīng)濟(jì)國家要避免非義務(wù)教育規(guī)模出現(xiàn)大起大落，教育財(cái)政就必須肩負(fù)起保證非義務(wù)教育總支出平穩(wěn)增長的重任，即在經(jīng)濟(jì)繁榮期適當(dāng)降低非義務(wù)教育財(cái)政支出占非義務(wù)教育總支出的比例，在經(jīng)濟(jì)滯漲期適當(dāng)提高非義務(wù)教育財(cái)政支出占非義務(wù)教育總支出的比例。我國是市場經(jīng)濟(jì)國家，保證非義務(wù)教育總支出平穩(wěn)增長，應(yīng)該成為我國教育財(cái)政的法律要求。

　　以社會(huì)資源為物質(zhì)基礎(chǔ)的教育財(cái)政能力因?yàn)槭苤朴谏鐣?huì)資源的稀缺性而使得教育財(cái)政能力發(fā)展在現(xiàn)實(shí)性上依賴于社會(huì)資源的有效配置。面對(duì)稀缺的社會(huì)資源，教育財(cái)政主體要從生產(chǎn)力發(fā)展要求出發(fā)來配置公共教育資源，不僅要實(shí)現(xiàn)公共教育經(jīng)費(fèi)的適量籌集，而且要實(shí)現(xiàn)公共教育經(jīng)費(fèi)的有效分配。因此，公共教育經(jīng)費(fèi)的有效分配體現(xiàn)教育財(cái)政能力發(fā)展的必然要求，成為教育財(cái)政分配的第二永恒主題和基本規(guī)律。

　　實(shí)現(xiàn)公共教育經(jīng)費(fèi)的有效分配是與克服教育資源配置的政府失靈和市場失靈相聯(lián)系的。教育資源配置的政府失靈和市場失靈是教育的產(chǎn)品特性使然。教育是一種既具有私益性又具有公益性、外部性和社會(huì)制約性的產(chǎn)品。馬克思在《資本論》中指出：“有一些服務(wù)是訓(xùn)練、保持勞動(dòng)能力，使勞動(dòng)能力改變狀態(tài)等等的，總之，是使勞動(dòng)能力具有專門性，或者僅僅使勞動(dòng)能力保持下去的，例如學(xué)校教師的服務(wù)(只要他是‘產(chǎn)業(yè)上必要的’或有用的)、醫(yī)生的服務(wù)(只要他能保護(hù)健康，保持一切價(jià)值的源泉即勞動(dòng)能力本身)——購買這些服務(wù)，也就是購買提供‘可以出賣的商品等等’，即提供勞動(dòng)能力本身來代替自己的服務(wù)，這些服務(wù)應(yīng)加入勞動(dòng)能力的生產(chǎn)費(fèi)用或再生產(chǎn)費(fèi)用。”作為訓(xùn)練、保持勞動(dòng)能力并使勞動(dòng)能力改變狀態(tài)的教育，是實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。因此，作為一種產(chǎn)品的教育是教育者或教育機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的生產(chǎn)和再生產(chǎn)所提供的一種服務(wù)。無論是教育者提供的教育，還是教育機(jī)構(gòu)提供的教育，都可以作量、質(zhì)、類的區(qū)分，它在消費(fèi)上具有可分性。同類的教育是由不同的教育者或教育機(jī)構(gòu)所提供的，其質(zhì)量多少存在差異。這使得教育在消費(fèi)上具有一定的競爭性和排他性。各個(gè)受教育者購買和消費(fèi)教育產(chǎn)品總是以他對(duì)教育的私益性需要為出發(fā)點(diǎn)。正如馬克思所說：“在任何情況下，個(gè)人總是‘從自己出發(fā)的’。”教育的公益性是教育給社會(huì)帶來的好處。受教育者消費(fèi)教育主要不是為了享受教育過程給他帶來的愉悅，而是在獲取知識(shí)、提高能力、增進(jìn)健康等教育過程中自覺或不自覺地實(shí)踐社會(huì)要求。這對(duì)受教育者個(gè)人和社會(huì)都是有益的。教育的外部性是受教育者生活所在的社區(qū)和鄰居、他工作或未來工作所在的單位都會(huì)從他在消費(fèi)教育產(chǎn)品過程中所獲得的知識(shí)、能力、健康以及文明行為習(xí)慣中獲益且不必通過市場支付任何成本。教育的社會(huì)制約性是說教育總要反映一定生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑對(duì)人的發(fā)展提出的要求。市場配置教育資源的出發(fā)點(diǎn)是教育的私益性需要，因此，教育資源配置在滿足教育的公益性、外部性和社會(huì)制約性需要方面會(huì)發(fā)生市場失靈。糾正教育資源配置的市場失靈是實(shí)現(xiàn)公共教育經(jīng)費(fèi)有效分配的必然要求。政府配置教育資源的出發(fā)點(diǎn)是教育的公益性、外部性和社會(huì)制約性需要，因此，教育資源配置在滿足教育的私益性需要方面會(huì)發(fā)生政府失靈?？朔逃Y源配置的政府失靈也是實(shí)現(xiàn)公共教育經(jīng)費(fèi)有效分配的必然要求。

　　二、教育財(cái)政的第二級(jí)本質(zhì)：教育財(cái)政分配所產(chǎn)生的人與人的關(guān)系

　　教育財(cái)政主體要進(jìn)行公共教育經(jīng)費(fèi)及其稅負(fù)的分配，就要同受教育者、教育者或教育機(jī)構(gòu)和納稅人發(fā)生關(guān)系。于是，教育財(cái)政分配所產(chǎn)生的人與人的關(guān)系就表現(xiàn)為教育財(cái)政主體與受教育、教育者和納稅人的關(guān)系。這種關(guān)系發(fā)生在教育財(cái)政初次分配和再次分配的過程中，構(gòu)成了教育財(cái)政的第二級(jí)本質(zhì)。

　　教育財(cái)政方式體現(xiàn)教育財(cái)政分配所產(chǎn)生的人與人的關(guān)系。教育財(cái)政主體對(duì)公共教育經(jīng)費(fèi)及其稅負(fù)進(jìn)行分配的制度安排和行為規(guī)范，就是教育財(cái)政方式。它主要包括教育財(cái)政體制、教育財(cái)政機(jī)制和教育財(cái)政政策與法規(guī)等。教育財(cái)政體制、教育財(cái)政政策與法規(guī)是教育財(cái)政分配的制度基礎(chǔ)。它們決定了人們在教育財(cái)政分配中的地位、利益關(guān)系和行為方式，從而決定了教育財(cái)政分配所產(chǎn)生的人與人關(guān)系的性質(zhì)。教育財(cái)政機(jī)制是教育財(cái)政體制、教育財(cái)政政策與法規(guī)的實(shí)踐方式。它具有對(duì)教育發(fā)展的推動(dòng)作用、對(duì)人們利益關(guān)系的調(diào)節(jié)與整合作用、對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用。教育財(cái)政分配所產(chǎn)生的人與人的關(guān)系歸根結(jié)底是人們之間的利益關(guān)系。人們之間利益關(guān)系的平等交換就是社會(huì)公平。作為社會(huì)公平的重要內(nèi)容、道德要求和社會(huì)進(jìn)步標(biāo)志的教育財(cái)政分配公平是教育財(cái)政方式應(yīng)有的價(jià)值取向。因此，教育財(cái)政分配公平是教育財(cái)政分配的第三永恒主題和基本規(guī)律。

　　教育財(cái)政分配公平是教育財(cái)政分配所體現(xiàn)的各受教育者之間、各教育者之間和各納稅人之間利益關(guān)系的平等交換，其實(shí)質(zhì)是體現(xiàn)利益均衡化。馬克思指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”教育財(cái)政分配所體現(xiàn)的利益均衡化是教育財(cái)政分配的利益主體與利益客體的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系所表現(xiàn)出來的社會(huì)化需要，具體說來，就是體現(xiàn)發(fā)展成果由各階層、各群體的人們共同分享以及人們之間收入、財(cái)產(chǎn)差距的不斷縮小。教育財(cái)政分配是國民收入再次分配的重要手段。教育財(cái)政方式要追求教育財(cái)政分配公平，就要體現(xiàn)利益均衡化。

　　教育財(cái)政分配所體現(xiàn)的各受教育者之間利益關(guān)系的平等交換，就是教育財(cái)政分配在調(diào)節(jié)各受教育者之間利益關(guān)系上所體現(xiàn)的以完全平等或比例平等為原則的利益均衡化。人們接受義務(wù)教育的權(quán)利是人權(quán)的組成部分。正如馬克思所說：“人權(quán)之作為人權(quán)是和公民權(quán)不同的。和公民不同的這個(gè)人究竟是什么人呢?不是別人，就是市民社會(huì)的成員。為什么市民社會(huì)的成員稱作‘人’，只是稱作‘人’，為什么他的權(quán)利稱作人權(quán)呢?只有用政治國家和市民社會(huì)的關(guān)系，政治解放的本質(zhì)來解釋。首先我們肯定這樣一個(gè)事實(shí)，就是不同于公民權(quán)的所謂人權(quán)無非是市民社會(huì)的成員的權(quán)利，即脫離了人的本質(zhì)和共同體的利己主義的人的權(quán)利。”人權(quán)是每個(gè)人參與社會(huì)締結(jié)所賦予的基本權(quán)利。每個(gè)人參與社會(huì)締結(jié)所作的貢獻(xiàn)是完全一樣的，所以每個(gè)人在人權(quán)上應(yīng)該完全平等。社會(huì)應(yīng)該保證每個(gè)人完全平等地享有他參與社會(huì)締結(jié)所賦予的基本權(quán)利。王海明先生把這種基本權(quán)利視為人們“至少應(yīng)該得到生存和發(fā)展的必要的、起碼的、最低的權(quán)利”。人們接受義務(wù)教育的權(quán)利是人們至少應(yīng)該得到生存和發(fā)展的必要的、起碼的、最低的權(quán)利，因而是人權(quán)的組成部分。人們接受義務(wù)教育的權(quán)利應(yīng)該完全平等。各受教育者之間利益關(guān)系在接受義務(wù)教育權(quán)利上的平等交換應(yīng)該體現(xiàn)完全平等原則。教育財(cái)政分配應(yīng)該保障每個(gè)適齡兒童和青年完全平等地享有接受義務(wù)教育的權(quán)利，保障每個(gè)適齡兒童和青年完全平等地接受等質(zhì)等量的義務(wù)教育。這種保障體現(xiàn)利益均衡化。我國致力于促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，無疑是促進(jìn)利益均衡化所必需的。