論焦作經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)財(cái)政改革的啟示

　　1 焦作財(cái)政改革概述

　　焦作是一個(gè)以傳統(tǒng)重工業(yè)為經(jīng)濟(jì)支柱的中型城市。1997年，國(guó)家下令關(guān)停重污染的“五小”企業(yè)，對(duì)地方企業(yè)稅收依賴(lài)很強(qiáng)的焦作財(cái)政也開(kāi)始捉襟見(jiàn)肘。1998年，隨著全國(guó)性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)入高潮，圍繞地方財(cái)政的種種矛盾在焦作變得十分尖銳。政府的財(cái)力分散在各個(gè)部門(mén)，部門(mén)小金庫(kù)越變?cè)蕉?，腐敗頻發(fā)，農(nóng)民上訪(fǎng)不斷，社會(huì)安定受損。正是這些矛盾的尖銳化，促使焦作走上了長(zhǎng)達(dá)12年的財(cái)政改革。

　　焦作的財(cái)政改革可以分為三個(gè)時(shí)期。第一，1998年-2001年為改革高潮期，期間以建賬監(jiān)管、會(huì)計(jì)委派、部門(mén)預(yù)算、非稅收入統(tǒng)一管理、強(qiáng)化財(cái)稅監(jiān)督等財(cái)政綜合改革為主要內(nèi)容，從源頭上治理當(dāng)時(shí)普遍存在的會(huì)計(jì)信息失真、資金體外循環(huán)的問(wèn)題，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定與改革發(fā)展的大局。第二，2002年-2006年為改革鞏固期，主要針對(duì)先前推出的改革，在實(shí)踐中不斷驗(yàn)證、揚(yáng)長(zhǎng)避短補(bǔ)充完善。同時(shí)，針對(duì)新的問(wèn)題，又陸續(xù)推出村財(cái)鄉(xiāng)監(jiān)、鄉(xiāng)財(cái)縣管、項(xiàng)目評(píng)審、債務(wù)預(yù)算等一系列改革措施，不斷推進(jìn)加深當(dāng)?shù)毓藏?cái)政改革的發(fā)展。第三，2007年至今，為改革的新時(shí)期，重點(diǎn)圍繞基本公共服務(wù)均等化和“科學(xué)、民主、績(jī)效”管理的公共財(cái)政改革目標(biāo)，在執(zhí)政理念、民眾參與、績(jī)效管理等方面有新的突破，推出了“政府公務(wù)倉(cāng)”，社會(huì)性別預(yù)算、社區(qū)公共衛(wèi)生等創(chuàng)新性舉措。由此，焦作公共財(cái)政改革的發(fā)展邁向了一個(gè)新的歷史起點(diǎn)。

　　2 焦作財(cái)政改革中的創(chuàng)新

　　2.1 內(nèi)外統(tǒng)一的綜合預(yù)算

　　(1)會(huì)計(jì)委派制。

　　1998年，為消除會(huì)計(jì)人員歸單位所有的弊端，解決當(dāng)時(shí)賬外賬問(wèn)題，焦作市委市政府決定在市直部門(mén)實(shí)行會(huì)計(jì)集中管理、統(tǒng)一委派的“會(huì)計(jì)委派制”。會(huì)計(jì)委派制在市直行政事業(yè)單位率先實(shí)施，取消了所有行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)和銀行賬戶(hù)，設(shè)立14個(gè)會(huì)計(jì)工作站，管理263個(gè)行政事業(yè)單位的全部會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)。選派的78名會(huì)計(jì)擔(dān)任了原來(lái)600多名會(huì)計(jì)的工作，工作效率不降反升。如今焦作行程了市、縣、鄉(xiāng)、村“四個(gè)層次”和村賬鄉(xiāng)監(jiān)、鄉(xiāng)財(cái)統(tǒng)管、集中委派、分戶(hù)委派、財(cái)務(wù)總監(jiān)制“五種形式”的會(huì)計(jì)網(wǎng)絡(luò)管理體系。會(huì)計(jì)委派為后期改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　(2)綜合預(yù)案。

　　綜合預(yù)算是焦作前期財(cái)政綜合改革的結(jié)果。2001年3月，從深化“收支兩條線(xiàn)”改革入手，取消全部收入過(guò)渡戶(hù)，所有預(yù)算外資金統(tǒng)一納入“非稅專(zhuān)戶(hù)”進(jìn)行管理，將非稅收入管理融入部門(mén)預(yù)算。同年6月，以國(guó)庫(kù)管理制度改革為保障，成立財(cái)政支出管理中心，對(duì)國(guó)庫(kù)資金、財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金和財(cái)政內(nèi)部資金實(shí)行統(tǒng)一核算，統(tǒng)一撥付。2003年，發(fā)揮政府采購(gòu)制度改革對(duì)預(yù)算編制促進(jìn)作用，建立政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)，把財(cái)政支出預(yù)算細(xì)化到具體項(xiàng)目，并逐步推進(jìn)政府采購(gòu)預(yù)算與部門(mén)預(yù)算同步布置、同步上報(bào)、同步審核、同時(shí)匯總、同步批復(fù)、同步執(zhí)行的“六同步”管理模式。

　　2.2 功能化的分權(quán)管理

　　(1)“四權(quán)分離”內(nèi)部制衡。

　　“四權(quán)分離”是指預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)分離操作?，F(xiàn)在，焦作市財(cái)政已設(shè)立了預(yù)算編制局、預(yù)算執(zhí)行局和預(yù)算監(jiān)督局，績(jī)效評(píng)價(jià)的工作也在積極籌備展開(kāi)之中。在預(yù)算編制中，復(fù)試預(yù)算、社會(huì)聽(tīng)證等工作由編制局及各業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé);在預(yù)算執(zhí)行中，直接支付、授權(quán)支付、政府采購(gòu)、內(nèi)部監(jiān)督緊密聯(lián)系，分別由預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)、國(guó)庫(kù)科和會(huì)計(jì)委派中心等承擔(dān)。與此同時(shí)，預(yù)算監(jiān)督局和審計(jì)部門(mén)對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督。最后，焦作的績(jī)效管理主要是針對(duì)項(xiàng)目資金。財(cái)政項(xiàng)目資金評(píng)審中心對(duì)包括預(yù)算內(nèi)、外資金建設(shè)項(xiàng)目和政府性融資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，之后還會(huì)由復(fù)審中介和相關(guān)專(zhuān)家對(duì)評(píng)審進(jìn)行復(fù)審。

　　(2)扁平化大辦制。

　　“四權(quán)分離”的機(jī)制制約了財(cái)政局自身的權(quán)利，為了讓該機(jī)制能夠順暢運(yùn)行，焦作提出了外圓內(nèi)方的“大辦制”，來(lái)優(yōu)化人員配置，方便上下級(jí)的工作對(duì)接。“外圓”指客觀上適應(yīng)上級(jí)業(yè)務(wù)的對(duì)口需要和與其他部門(mén)的協(xié)作要求，對(duì)外辦公時(shí)原領(lǐng)導(dǎo)分工和科長(zhǎng)職務(wù)職能基本不變。“內(nèi)方”指對(duì)內(nèi)按照新的組織結(jié)構(gòu)、職能整合和人員配備，以期能最大限度地提高工作效能和政府績(jī)效管理水平。這樣在不增加人員編制的情況下，一班人員兩種結(jié)構(gòu)，同時(shí)滿(mǎn)足外部職能要求和內(nèi)部改革需要。

　　2.3 透明的陽(yáng)光財(cái)政

　　(1)八大程序。

　　一是信息公開(kāi)。通過(guò)政府網(wǎng)站和財(cái)政“財(cái)經(jīng)沙盤(pán)”信息平臺(tái)，公開(kāi)財(cái)政預(yù)算編制信息、資源分布和定額標(biāo)準(zhǔn)。二是部門(mén)申報(bào)。各預(yù)算單位按照政府財(cái)政預(yù)算編制要求，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)編制上報(bào)本單位部門(mén)預(yù)算。三是財(cái)政匯審。財(cái)政部門(mén)匯總經(jīng)主管部門(mén)審核后的部門(mén)預(yù)算，廣泛征求意見(jiàn)、召開(kāi)會(huì)議研究，通過(guò)“兩上兩下”公開(kāi)程序達(dá)成初步意見(jiàn)。四是民意測(cè)評(píng)。對(duì)市委市政府確定的重大支出項(xiàng)目和事關(guān)民生等公共支出項(xiàng)目梳理排隊(duì)，征集社會(huì)公眾意見(jiàn)。五是專(zhuān)家論證。從財(cái)政決策咨詢(xún)委員會(huì)委員和專(zhuān)家?guī)熘羞x擇專(zhuān)家，開(kāi)展論證并將意見(jiàn)匯總成冊(cè)，形成論證報(bào)告，作為重要參考依據(jù)。六是社會(huì)聽(tīng)證。邀請(qǐng)專(zhuān)家、財(cái)政監(jiān)督員及社會(huì)人士，抽取部分預(yù)算單位的重點(diǎn)支出項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)聽(tīng)證，接受社會(huì)監(jiān)督。七是人大審查。人大會(huì)選擇市直單位部門(mén)預(yù)算進(jìn)行事前初審，組織人大代表就百姓關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行公開(kāi)審查。八是審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)部門(mén)對(duì)財(cái)政預(yù)決算和部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

　　(2)五大載體。

　　第一，社會(huì)服務(wù)窗口。建立面向社會(huì)公眾的服務(wù)大廳，通過(guò)電子屏、觸摸屏和文本資料可以查看部門(mén)預(yù)算等財(cái)政財(cái)務(wù)公開(kāi)信息。第二，網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)。在焦作財(cái)政信息網(wǎng)、“財(cái)經(jīng)沙盤(pán)”上公開(kāi)有關(guān)預(yù)算資料等內(nèi)容，即時(shí)更新財(cái)政信息和新聞，主動(dòng)接受征詢(xún)，及時(shí)進(jìn)行信息回饋。第三，新聞媒體宣傳。在焦作電視臺(tái)設(shè)立專(zhuān)題欄目，開(kāi)展“公共財(cái)政與百姓生活”動(dòng)態(tài)報(bào)道，把事關(guān)民生的財(cái)政支出情況向社會(huì)公示。第四，公共場(chǎng)所屏幕。在人民廣場(chǎng)、火車(chē)站、行政服務(wù)窗口等人群集散的地方設(shè)立LED電子屏幕，滾動(dòng)播放財(cái)政民生信息。第五，財(cái)政文化大院。在財(cái)政局內(nèi)，設(shè)置政務(wù)公開(kāi)欄、流程導(dǎo)向圖，財(cái)政預(yù)算相關(guān)資料隨處可見(jiàn)可閱，形成全方位、立體式的財(cái)政公開(kāi)全景圖。

　　2.4 關(guān)注民生的公共財(cái)政

　　(1)公共社區(qū)服務(wù)。

　　2007年，焦作推行了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)卡制度，推進(jìn)了“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的市場(chǎng)化績(jī)效改革。居民按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行充值，家庭成員共同使用。居民自主選擇服務(wù)好的社區(qū)保健人員，各社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心公平競(jìng)爭(zhēng)。由市、區(qū)衛(wèi)生和財(cái)政部門(mén)代表、公共衛(wèi)生專(zhuān)家、社區(qū)居民代表組成考評(píng)小組對(duì)社區(qū)服務(wù)進(jìn)行考核。2009年焦作進(jìn)一步推進(jìn)基層醫(yī)療服務(wù)改革，實(shí)行“不到位、不補(bǔ)助，補(bǔ)多少、看績(jī)效;多干多得、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的管理辦法，將財(cái)政資金績(jī)效管理和推進(jìn)公平公正公開(kāi)結(jié)合起來(lái)，改變過(guò)去財(cái)政資金大量投入到公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和人員補(bǔ)貼上，普通群眾未真正享受到公共衛(wèi)生服務(wù)的“養(yǎng)人未必辦事”的情況。

　　(2)政府公務(wù)倉(cāng)。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，焦作存在財(cái)力與資產(chǎn)需求之間的矛盾：一方面，各行政事業(yè)單位每年匯編出的需要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了財(cái)政的負(fù)荷能力;另一方面，單位資產(chǎn)管理不到位，資產(chǎn)浪費(fèi)現(xiàn)象十分普遍，資產(chǎn)使用效率低下。在此背景下，焦作財(cái)政提出了建設(shè)“政府公務(wù)倉(cāng)”。焦作市首先對(duì)行政事業(yè)單位的資產(chǎn)進(jìn)行清查，然后對(duì)政府財(cái)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度，實(shí)現(xiàn)公共資產(chǎn)集中購(gòu)置與循環(huán)使用。單位提出申請(qǐng)后，可從公務(wù)倉(cāng)中借到相應(yīng)物品，用完后歸還。“政府公務(wù)倉(cāng)”的制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資源的均等化配置和精細(xì)化管理，客觀上保證了各預(yù)算單位之間的“均等化”，它打破了過(guò)去財(cái)政配置資源的粗放模式，為公共服務(wù)的均等化找到一條新路徑。

　　3 焦作經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)財(cái)政改革的啟示

　　3.1 信息公開(kāi)與公眾參與是靈魂

　　從焦作經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，信息的公開(kāi)在財(cái)政改革中占有重要位置，也可以成為中國(guó)公共財(cái)政改革的起點(diǎn)。公共財(cái)政是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府分配行為，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政管理體制，它著眼點(diǎn)于公共需求。從公共需求出發(fā)，就要以公平與均等為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的再分配，增加公民對(duì)政府的控制以促進(jìn)政府的民主決策，而公眾的知情權(quán)恰恰是公眾話(huà)語(yǔ)權(quán)的基礎(chǔ)。公眾服務(wù)大廳的設(shè)立、社會(huì)聽(tīng)證等公共財(cái)政改革實(shí)踐為公眾參與提供了一個(gè)話(huà)語(yǔ)空間和表達(dá)平臺(tái)，建立起一個(gè)政府充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)并積極回應(yīng)的互動(dòng)機(jī)制，它約束了政府權(quán)力，是對(duì)政府行政的監(jiān)督。

　　3.2 參與法制化是根本

　　焦作改革源于當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收支矛盾，得益于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的大力支持。財(cái)政改革在焦作的突破性進(jìn)展可以看出財(cái)政改革在中國(guó)依賴(lài)于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的推動(dòng)和支持，難免出現(xiàn)“人走政息”的可能性。而焦作持續(xù)12年的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，理論機(jī)制的創(chuàng)新與改革實(shí)踐的實(shí)行是相輔相成的關(guān)系。鞏固和深化改革成果離不開(kāi)一系列公文的出臺(tái)和制度的建立。若在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施財(cái)政改革，以法律條文形式來(lái)明確健全的制度是必不可少的，只有這樣才能保證改革的每一部都有法可依、有章可循，否則，改革將缺乏法律保障，缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性。

　　3.3 精細(xì)化管理是核心

　　從會(huì)計(jì)委派制、復(fù)試預(yù)算、政府公務(wù)倉(cāng)等實(shí)踐中可看出統(tǒng)一精細(xì)是財(cái)政改革的精髓所在，只有將財(cái)政管理統(tǒng)一口徑，從精細(xì)化入手，才能使財(cái)政賬目更加透明公開(kāi)、通俗易懂。以復(fù)式預(yù)算與部門(mén)預(yù)算相結(jié)合的綜合預(yù)算為例，部門(mén)預(yù)算從橫面反應(yīng)了部門(mén)全部收支狀況，復(fù)式預(yù)算則從縱向角度反應(yīng)專(zhuān)項(xiàng)資金的流向、流量以及資金性質(zhì)和收支結(jié)構(gòu)。細(xì)化預(yù)算定額，對(duì)單位預(yù)算申請(qǐng)項(xiàng)目實(shí)行重要性論證排序，以區(qū)分輕重緩急程度;各種收入統(tǒng)一調(diào)度，預(yù)算管理更加明晰規(guī)范，更加貼近公共財(cái)政的改革目標(biāo)。

　　3.4 信息技術(shù)是有力支撐

　　現(xiàn)代財(cái)政改革，海量數(shù)據(jù)蜂擁而至，要實(shí)現(xiàn)信息共享與信息公開(kāi)，方便大眾參與和監(jiān)督，依靠傳統(tǒng)記錄方式將影響各項(xiàng)工作的開(kāi)展，逐漸被時(shí)代淘汰。焦作的財(cái)經(jīng)沙盤(pán)是一種全新的財(cái)政綜合管理與決策支持信息平臺(tái)，它將各類(lèi)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)集中整合，打通了各類(lèi)信息的脈絡(luò)，為提升決策層謀劃全局，系統(tǒng)思考、高效執(zhí)行等方面的能力，提供了一個(gè)全新的支撐平臺(tái)。由焦作經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，科技是財(cái)政改革的有力支撐，若沒(méi)有信息技術(shù)，財(cái)政公開(kāi)、公眾參與也就無(wú)從談起，績(jī)效評(píng)價(jià)等數(shù)據(jù)處理費(fèi)時(shí)費(fèi)力，財(cái)政管理效率的提升也將困難重重。信息技術(shù)使管理朝著平臺(tái)化、可操作化、系統(tǒng)化、規(guī)范化、動(dòng)態(tài)化、公開(kāi)化的方向發(fā)展，將極大地增加了財(cái)政的公開(kāi)度和透明度。