行政法相關(guān)論文
行政法相關(guān)論文
行政法是我國(guó)法律體系的重要組成部分,我國(guó)目前的行政立法有其特點(diǎn),但尚待完善。下面是學(xué)習(xí)啦小編為大家整理的行政法相關(guān)論文，供大家參考。
行政法相關(guān)論文篇一
《 激勵(lì)型監(jiān)管的行政法思考 》
【摘要】激勵(lì)型監(jiān)管，是指行政主體使用經(jīng)濟(jì)誘因方式和手段間接引導(dǎo)市場(chǎng)主體作出或不作出一定的行為，以實(shí)現(xiàn)其既定的政策目標(biāo)的行政活動(dòng)方式。在我國(guó)，激勵(lì)型監(jiān)管立法既是對(duì)現(xiàn)代行政法適應(yīng)民主政治弱化強(qiáng)制性行政要求的回應(yīng)，也有助于提高行政監(jiān)管活動(dòng)的實(shí)效。激勵(lì)型監(jiān)管方法在我國(guó)當(dāng)前諸多立法中已開(kāi)始有所體現(xiàn)，但其適用范圍和種類(lèi)尚需拓展，實(shí)施效果也不佳。我國(guó)激勵(lì)型監(jiān)管立法的完善應(yīng)從繼續(xù)放松管制、注重監(jiān)管實(shí)效、設(shè)置程序、設(shè)置法律責(zé)任與救濟(jì)制度等方面進(jìn)行。
【關(guān)鍵詞】行政監(jiān)管;激勵(lì);行政法
中圖分類(lèi)號(hào)：DF3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1005-9512(2009)10-0086-06
行政監(jiān)管改革是當(dāng)前社會(huì)各界特別是行政法學(xué)界積極探討的問(wèn)題，在我國(guó)當(dāng)前背景下，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代(幾乎未經(jīng)改造地)延續(xù)過(guò)來(lái)的單一、命令控制型監(jiān)管向逐漸融入非強(qiáng)制的、多元行政活動(dòng)方式的轉(zhuǎn)變，是這一改革探索過(guò)程的一個(gè)總體特征。但是，行政監(jiān)管方式的改革和創(chuàng)新應(yīng)該審慎，應(yīng)該作充分的論證，尤其是應(yīng)當(dāng)納入到行政法調(diào)整的框架中來(lái)。本文認(rèn)為，在關(guān)于行政監(jiān)管方式改革與創(chuàng)新的探索中，激勵(lì)型監(jiān)管所具有的優(yōu)勢(shì)值得社會(huì)各界尤其是行政法學(xué)界投入更多的關(guān)注目光。
一、激勵(lì)型監(jiān)管的界定
20世紀(jì)70年代,M. Loeb、W. A. Magat、[1]I. Vogelsang[2]和J. Finsinger等人提出了激勵(lì)型監(jiān)管方案;80年代，D. Baron和R.Myerson[3]將非合作委托——代理理論以及激勵(lì)機(jī)制框架的設(shè)計(jì)等研究方法應(yīng)用于監(jiān)管理論。后來(lái)，激勵(lì)型監(jiān)管逐漸被融入到西方各國(guó)的立法實(shí)踐中，比如在環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域，英國(guó)為了“鼓勵(lì)清潔生產(chǎn)”，采用了包括“環(huán)境稅收政策”在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)手段，開(kāi)征了“填埋稅、公司汽車(chē)稅、燃料稅、總污染物稅”等稅種。挪威采取了所謂經(jīng)濟(jì)手段，包括“補(bǔ)助、資助和軟貸款”、“對(duì)末端廢棄物的處置課稅”、“對(duì)溶劑課稅”以及“稅收返回”等。法國(guó)也“為企業(yè)持續(xù)實(shí)施清潔生產(chǎn)建立了良好的法律約束和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的機(jī)制”。[4]
(一)激勵(lì)型監(jiān)管的內(nèi)涵
激勵(lì)型行政監(jiān)管，又稱(chēng)經(jīng)濟(jì)誘因型監(jiān)管，是指行政主體使用經(jīng)濟(jì)誘因方式和手段間接引導(dǎo)市場(chǎng)主體作出或不作出一定的行為，以實(shí)現(xiàn)其既定的政策目標(biāo)的行政活動(dòng)方式。
首先，“激勵(lì)”僅指經(jīng)濟(jì)誘因的激勵(lì)。激勵(lì)的手段有很多，既有經(jīng)濟(jì)誘因的，又有非經(jīng)濟(jì)誘因的(也稱(chēng)非物質(zhì)的，其內(nèi)容包括：人格魅力激勵(lì)、滿(mǎn)足需要激勵(lì)、目標(biāo)管理激勵(lì)、參與管理激勵(lì)、授權(quán)激勵(lì)、表?yè)P(yáng)和批評(píng)激勵(lì)、情感激勵(lì)、工作內(nèi)容激勵(lì)、組織文化和人際氛圍激勵(lì)等。[5])，但激勵(lì)型監(jiān)管中的“激勵(lì)”僅指同經(jīng)濟(jì)誘因有關(guān)的激勵(lì)，如稅收優(yōu)惠、財(cái)政支持、金融扶持、投資傾斜、價(jià)格導(dǎo)向、產(chǎn)品定價(jià)優(yōu)惠、市場(chǎng)優(yōu)先準(zhǔn)入、提供經(jīng)營(yíng)便利、優(yōu)先采購(gòu)、綠色采購(gòu)、優(yōu)先立項(xiàng)、獎(jiǎng)勵(lì)，等等。
其次，激勵(lì)包括約束在內(nèi)。實(shí)際上，約束也是激勵(lì)的一種形式，如人們所說(shuō)的“責(zé)任激勵(lì)”[6]就是包括約束的激勵(lì)，因?yàn)樨?zé)任本身就是一種約束，“約束也是激勵(lì)”。[7]也就是說(shuō)，激勵(lì)并非僅指正面的促進(jìn)(如稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、金融扶持等)，也包括反面的約束，如征稅，即所謂的“寓禁于征”就同屬于激勵(lì)型行政監(jiān)管的手段。需要注意的是，從廣義上看，“罰款”和“沒(méi)收違法所得”也屬于反面的約束(即激勵(lì))，但此二者不應(yīng)被看做為激勵(lì)型監(jiān)管的手段，因?yàn)槠鋵?shí)質(zhì)上屬于直接監(jiān)管，不再屬于“間接引導(dǎo)”。
最后，激勵(lì)型監(jiān)管的對(duì)象為行政相對(duì)人。確實(shí)，行政主體也需要激勵(lì)，因?yàn)樾姓黧w并非大公無(wú)私的主體，現(xiàn)代政府也是由帶有一切人類(lèi)弱點(diǎn)的人所組成的，政府行政過(guò)程中就不可避免地會(huì)出現(xiàn)自身利益最大化的傾向一盡管行政人員為特定的職責(zé)承擔(dān)責(zé)任(正是這些職責(zé)構(gòu)成了他們的職業(yè)角色)，但在某些時(shí)候，他們也認(rèn)為自己不得不采取違背職責(zé)的行為”.[8]正因如此，現(xiàn)代公共選擇理論把亞當(dāng)·斯密傳統(tǒng)的“經(jīng)濟(jì)人”設(shè)推及政治領(lǐng)域，取代傳統(tǒng)的“公共人”假設(shè)，試圖在政治領(lǐng)域推行激勵(lì)機(jī)制。因此，廣義上的激勵(lì)型監(jiān)管也包括對(duì)行政主體的激勵(lì)——“激勵(lì)機(jī)制是指既激勵(lì)行政主體積極行政、為公眾謀求更多的公益，又激勵(lì)相對(duì)方積極實(shí)踐法定權(quán)利、參與行政，以實(shí)現(xiàn)私益的遞增”。[9]但是，本文遵從通例，僅從狹義上討論對(duì)行政相對(duì)人的激勵(lì)。
(二)激勵(lì)型監(jiān)管與相關(guān)概念的比較
1.激勵(lì)型監(jiān)管與行政獎(jiǎng)勵(lì)既有聯(lián)系也有區(qū)別
行政獎(jiǎng)勵(lì)是指行政主體為了表彰先進(jìn)、激勵(lì)后進(jìn)，充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)人們的積極性和創(chuàng)造性，依照法定條件和程序，對(duì)為國(guó)家、人民和社會(huì)作出突出貢獻(xiàn)或者模范地遵紀(jì)守法的行政相對(duì)人，給予物質(zhì)或者精神的獎(jiǎng)勵(lì)的具體行政行為。[10]從行政獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象為“作出突出貢獻(xiàn)或者模范地遵紀(jì)守法的”組織或者個(gè)人來(lái)看，激勵(lì)型監(jiān)管與行政獎(jiǎng)勵(lì)具有一致性的一面。例如，我國(guó)《情結(jié)生產(chǎn)促進(jìn)法》第32條規(guī)定：“國(guó)家建立清潔生產(chǎn)表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度。對(duì)在清潔生產(chǎn)工作中做出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，由人民政府給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。”從該條的規(guī)定來(lái)看，激勵(lì)型監(jiān)管與行政獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)無(wú)本質(zhì)區(qū)別。但在其他情況下，兩者之間的差異也是明顯的：首先是激勵(lì)型監(jiān)管的手段和方法并不限于獎(jiǎng)勵(lì);其二，行政獎(jiǎng)勵(lì)的形式除了物質(zhì)的獎(jiǎng)勵(lì)之外還包括精神方面的和職務(wù)方面的獎(jiǎng)勵(lì)，而激勵(lì)型監(jiān)管僅限于經(jīng)濟(jì)誘因的激勵(lì);其三，行政獎(jiǎng)勵(lì)僅為正面激勵(lì)，而激勵(lì)型監(jiān)管還包括反面的約束。
2.激勵(lì)型監(jiān)管與命令控制型監(jiān)管存在區(qū)別
激勵(lì)型監(jiān)管和命令控制型監(jiān)管都是為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的而采用的方法，但二者所采用的具體手段和實(shí)效有著明顯的差別。從手段上看，命令控制型監(jiān)管是最常用的傳統(tǒng)意義上的監(jiān)管方式，它所采用的方式主要有行政許可、行政強(qiáng)制、行政罰款、制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)(如排放標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作標(biāo)準(zhǔn))等，這些方式強(qiáng)制性色彩明顯，相對(duì)人如不遵從將遭受不利的法律后果;而激勵(lì)型監(jiān)管則是通過(guò)經(jīng)濟(jì)性誘因等方式間接引導(dǎo)相對(duì)人的行為符合監(jiān)管目的，如財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、金融扶持、投資傾斜、價(jià)格導(dǎo)向、產(chǎn)品定價(jià)優(yōu)惠、市場(chǎng)優(yōu)先準(zhǔn)入、提供經(jīng)營(yíng)便利，等等，這樣的一些方式往往能使相對(duì)人受到利益刺激或競(jìng)爭(zhēng)性刺激，從而在減少成本、提高生產(chǎn)效率及資源配置效率等方面積極作為。從監(jiān)管實(shí)效來(lái)看，命令控制型監(jiān)管將實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的的主動(dòng)權(quán)賦予給了監(jiān)管主體，在艱難實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的的同時(shí)，也造就了愈來(lái)愈龐大的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而增加社會(huì)成本，而且其監(jiān)管效果在諸多場(chǎng)合并不明顯;而激勵(lì)型監(jiān)管將主動(dòng)權(quán)授予了市場(chǎng)主體，通過(guò)經(jīng)濟(jì)誘因的激勵(lì)，作為相對(duì)人的市場(chǎng)主體會(huì)“爭(zhēng)先恐后”地進(jìn)行創(chuàng)新或改革以達(dá)成監(jiān)管目的，從而獲得經(jīng)濟(jì)利益，因而監(jiān)管的效果明顯。當(dāng)然，由于監(jiān)管領(lǐng)域的復(fù)雜多樣性，命令控制型監(jiān)管并非可有可無(wú)(如在煤礦安全、毒品監(jiān)管等領(lǐng)域非常有如，這兩種不同的權(quán)力配置對(duì)監(jiān)管目的的實(shí)現(xiàn)有著同樣重要的意義。
二、我國(guó)激勵(lì)型監(jiān)管立法的意義與現(xiàn)狀
(一)我國(guó)激勵(lì)型監(jiān)管立法的意義
首先，激勵(lì)型監(jiān)管立法是對(duì)現(xiàn)代行政法適應(yīng)民主政治弱化強(qiáng)制性行政要求的回應(yīng)?，F(xiàn)代民主政治的要求是弱化強(qiáng)制行政，現(xiàn)代行政法更應(yīng)適應(yīng)現(xiàn)代民主政治弱化強(qiáng)制性行政的要求。正如羅豪才教授指出的，與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代民主政治，旨在建構(gòu)或重構(gòu)長(zhǎng)期不同程度地處于國(guó)家權(quán)力支配之下的市民社會(huì)，以倡導(dǎo)社會(huì)自治，拓展公民自由的空間，這就必然要通過(guò)弱化強(qiáng)制性行政來(lái)實(shí)現(xiàn)。歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，公民自由的實(shí)現(xiàn)程度育接取決于民主的真實(shí)性與廣泛性;又因?yàn)樾姓ㄖ纹鋵?shí)就是行政民主的制度化與法律化形式，所以，現(xiàn)代行政法必然要全面實(shí)踐行政法治的價(jià)值取向，以回應(yīng)現(xiàn)代民主政治弱化強(qiáng)制性行政的要求。“現(xiàn)代民主政治的理論與實(shí)踐，決定了現(xiàn)代公共行政演變與發(fā)展的主要邏輯特征是弱化強(qiáng)制性行政：強(qiáng)制性行政漸次收縮，非強(qiáng)制性行政有序擴(kuò)張。”[11]我國(guó)當(dāng)前對(duì)于監(jiān)管手段的探索還在進(jìn)行中，但總的趨勢(shì)集中表現(xiàn)為從傳統(tǒng)命令控制型手段到非強(qiáng)制的多元行政活動(dòng)方式的轉(zhuǎn)變，而激勵(lì)型監(jiān)管立法正是對(duì)這一趨勢(shì)的回應(yīng)。此外，激勵(lì)型監(jiān)管的行政立法實(shí)質(zhì)上也同時(shí)體現(xiàn)了法律對(duì)自利人性的回應(yīng)和法律的人文關(guān)懷精神。將“激勵(lì)”引入到傳統(tǒng)的政府管制之中，將其改造為激勵(lì)型管制，實(shí)際上就是將激勵(lì)、民主、合作、寬容等行政法的人文精神融入到現(xiàn)代行政之中，重塑現(xiàn)代行政民主、重構(gòu)現(xiàn)代行政法的過(guò)程。[12]
其次，激勵(lì)型監(jiān)管的立法確立有助于提高行政監(jiān)管活動(dòng)的實(shí)效。如前所述，激勵(lì)型監(jiān)管是同傳統(tǒng)命令控制型監(jiān)管相對(duì)應(yīng)的一種行政活動(dòng)方式。雖然命令控制型行政監(jiān)管不可或缺，但其也具有不可克服的缺陷。一是命令控制型監(jiān)管忽視了行政監(jiān)管中的信息不對(duì)稱(chēng)性，也就是說(shuō)監(jiān)管主體并不熟悉各個(gè)監(jiān)管領(lǐng)域，難以對(duì)社會(huì)的各個(gè)角落進(jìn)行徹底有效的監(jiān)管。與此同時(shí)，由人組成的政府帶有人類(lèi)的所有缺陷，如玩忽職守、濫用權(quán)力的傾向。二是命令控制型行政監(jiān)管僅注意到了被監(jiān)管主體的“避害性”而忽視了其“趨利性”。激勵(lì)型監(jiān)管恰恰彌補(bǔ)了上述兩個(gè)缺陷。關(guān)于信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，“激勵(lì)管制理論更側(cè)重于解決由信息不對(duì)稱(chēng)所引發(fā)的逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)、競(jìng)爭(zhēng)不足以及設(shè)租、尋租等問(wèn)題。”[13]實(shí)踐中，由于監(jiān)管的技術(shù)性、復(fù)雜性、監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管企業(yè)間的信息不對(duì)稱(chēng)性、科技發(fā)展的不確定性等因素，監(jiān)管機(jī)構(gòu)越來(lái)越多地使用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型監(jiān)管取代過(guò)去的命令控制型工具，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的參與性、非強(qiáng)制性和不斷試錯(cuò)性，以提升監(jiān)管績(jī)效。[14]同時(shí)，激勵(lì)型監(jiān)管能回應(yīng)人的“趨利性”以提高監(jiān)管實(shí)效。比如，為了緩解失業(yè)的壓力，政府強(qiáng)制用人單位不得跟勞動(dòng)者解除勞動(dòng)關(guān)系是沒(méi)有用的，更不用說(shuō)強(qiáng)制其吸收更多人就業(yè)了。又如，為了促進(jìn)GDP(國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值)的增長(zhǎng)，政府不能強(qiáng)制社會(huì)民眾增加消費(fèi)，不能強(qiáng)制市場(chǎng)主體擴(kuò)大投資，不能強(qiáng)制大家都去出口產(chǎn)品創(chuàng)匯。因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)一去不復(fù)返的時(shí)代，行政強(qiáng)制命令對(duì)市場(chǎng)主體的行為的約束是很難發(fā)揮作用的。相反，如果政府采取激勵(lì)型監(jiān)管手段，效果則會(huì)完全不一樣。比如，給予吸收勞動(dòng)者就業(yè)的企業(yè)、投資者和出口型企業(yè)以稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、金融扶持，等等。
(二)我國(guó)激勵(lì)型監(jiān)管的相關(guān)立法及其評(píng)價(jià)
1.激勵(lì)型監(jiān)管的相關(guān)立法
從我國(guó)當(dāng)前的情況來(lái)看，激勵(lì)型監(jiān)管方法在諸多立法中已開(kāi)始有所體現(xiàn)。一是部分立法直接以“促進(jìn)”為名，如《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《中小企業(yè)促進(jìn)法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》等等。這表明，政府對(duì)該領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管所采取的手段是“促進(jìn)”，而非強(qiáng)制推行。在這些“促進(jìn)”法律中，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》是典型，這里以該法為例列舉經(jīng)濟(jì)誘因的激勵(lì)監(jiān)管在其中的體現(xiàn)，如該法第7條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)制定有利于實(shí)施清潔生產(chǎn)的財(cái)政稅收政策。國(guó)務(wù)院及其有關(guān)行政主管部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，應(yīng)當(dāng)制定有利于實(shí)施清潔生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)開(kāi)發(fā)和推廣政策。”第16條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能、節(jié)水、廢物再生利用等有利于環(huán)境與資源保護(hù)的產(chǎn)品。”第32條規(guī)定：“國(guó)家建立清潔生產(chǎn)表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度。對(duì)在清潔生產(chǎn)工作中做出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，由人民政府給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。”第33條規(guī)定：“對(duì)從事清潔生產(chǎn)研究、示范和培訓(xùn)，實(shí)施國(guó)家清潔生產(chǎn)重點(diǎn)技術(shù)改造項(xiàng)目和本法第二十九條規(guī)定的自愿削減污染物排放協(xié)議中載明的技術(shù)改造項(xiàng)目，列入國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府同級(jí)財(cái)政安排的有關(guān)技術(shù)進(jìn)步專(zhuān)項(xiàng)資金的扶持范圍。”第34條規(guī)定：“在依照國(guó)家規(guī)定設(shè)立的中小企業(yè)發(fā)展基金中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要安排適當(dāng)數(shù)額用于支持中小企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)。”第35條規(guī)定：“對(duì)利用廢物生產(chǎn)產(chǎn)品的和從廢物中回收原料的，稅務(wù)機(jī)關(guān)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，減征或者免征增值稅。”第36條規(guī)定：“企業(yè)用于清潔生產(chǎn)審核和培訓(xùn)的費(fèi)用，可以列入企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本。”
另一部分立法雖不以“促進(jìn)”為名，但也有些條款體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)誘因的激勵(lì)監(jiān)管。如《環(huán)境保護(hù)法》第8條規(guī)定了正面激勵(lì)：“對(duì)保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。”第28條規(guī)定了反面激勵(lì)(即約束)：“排放污染物超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)事業(yè)單位，依照國(guó)家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)，并負(fù)責(zé)治理。水污染防治法另有規(guī)定的，依照水污染防治法的規(guī)定執(zhí)行。”《可再生能源法》第六章專(zhuān)門(mén)規(guī)定了“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與監(jiān)督措施”?！董h(huán)境噪聲污染防治法》第9條規(guī)定：“對(duì)在環(huán)境噪聲污染防治方面成績(jī)顯著的單位和個(gè)人，由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。”
2.立法評(píng)價(jià)
我國(guó)現(xiàn)行激勵(lì)型監(jiān)管立法存在的問(wèn)題突出體現(xiàn)在兩個(gè)方面。(1)激勵(lì)型監(jiān)管的適用范圍和種類(lèi)尚需拓展。
我國(guó)當(dāng)前的激勵(lì)型監(jiān)管，從監(jiān)管環(huán)節(jié)來(lái)看主要集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對(duì)流通、交換和消費(fèi)環(huán)節(jié)則不夠;從監(jiān)管領(lǐng)域來(lái)看，主要體現(xiàn)在環(huán)保領(lǐng)域，但在交通運(yùn)輸、通訊、航空、郵政、產(chǎn)品安全、食品安全衛(wèi)生、施工安全、保險(xiǎn)、證券、養(yǎng)老、福利等等領(lǐng)域的監(jiān)管則不夠。此其一。其二，激勵(lì)的種類(lèi)有限。當(dāng)前主要是財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠，而金融扶持、投資傾斜、價(jià)格導(dǎo)向、產(chǎn)品定價(jià)優(yōu)惠、市場(chǎng)優(yōu)先準(zhǔn)入、提供經(jīng)營(yíng)便利、優(yōu)先采購(gòu)、綠色采購(gòu)、優(yōu)先立項(xiàng)、獎(jiǎng)勵(lì)，等等，以及與此相反的激勵(lì)手段或形式(即約束)則不夠。(2)激勵(lì)型手段缺乏與之相配套的制度，導(dǎo)致激勵(lì)的預(yù)期效果難以實(shí)現(xiàn)。這種配套制度包括激勵(lì)監(jiān)管的程序、法律責(zé)任制度和救濟(jì)機(jī)制等內(nèi)容。如用于激勵(lì)的財(cái)政資金如何落實(shí)、實(shí)施激勵(lì)監(jiān)管的具體負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)如何設(shè)置、激勵(lì)監(jiān)管的程序如何實(shí)施，政府沒(méi)有兌現(xiàn)其許諾的激勵(lì)時(shí)行政相對(duì)人該如何獲得救濟(jì)，行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任又如何追究，等等。
三、我國(guó)激勵(lì)型監(jiān)管立法的完善思路
(一)激勵(lì)型監(jiān)管立法完善的前提：繼續(xù)放松監(jiān)管
我國(guó)當(dāng)前行政監(jiān)管的總體特征可以歸結(jié)為兩個(gè)：供給過(guò)剩和命令控制色彩濃厚。自1978年以來(lái)，同計(jì)劃色彩的逐漸消退和市場(chǎng)因素的不斷增加相一致，我國(guó)行政監(jiān)管改革的總體趨勢(shì)是逐漸放松監(jiān)管。但是，盡管經(jīng)歷了30年的改革，我國(guó)當(dāng)前行政監(jiān)管依然是供給過(guò)剩一‘從總體上說(shuō)，目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革中的總量供給仍大于總量需求，放松監(jiān)管仍是雙軌制漸進(jìn)式改革的主流”。[15]我國(guó)行政監(jiān)管的另一個(gè)突出特點(diǎn)就是其“命令控制”色彩——這種“命令控制”色彩主要是從行政監(jiān)管的具體方法和手段上理解的—總體上看依然非常濃厚。在我國(guó)上個(gè)世紀(jì)嚴(yán)格計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政監(jiān)管廣泛而具體，命令控制色彩無(wú)與倫比。受此影響，從嚴(yán)格計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代(幾乎未經(jīng)改造地)延續(xù)過(guò)來(lái)的我國(guó)行政監(jiān)管總體上也必然要被打上命令控制的烙印。這兩個(gè)特征之間存在密切的聯(lián)系：從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代延續(xù)過(guò)來(lái)的監(jiān)管供給過(guò)剩必然意味著命令控制型監(jiān)管的廣泛存在。
由于激勵(lì)型監(jiān)管與命令控制型監(jiān)管從某種意義上具有非相容性的一面，是一種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。那么，命令控制型監(jiān)管的廣泛存在，就意味著留給激勵(lì)型監(jiān)管產(chǎn)生和成長(zhǎng)的空間必然相對(duì)有限。因此，激勵(lì)型監(jiān)管要成功確立，必須以放松傳統(tǒng)監(jiān)管為前提，即通過(guò)減少傳統(tǒng)監(jiān)管的總量而減少命令控制型監(jiān)管存在的空間?？梢?jiàn)，激勵(lì)型監(jiān)管立法的“立”，還離不開(kāi)傳統(tǒng)監(jiān)管立法的“破”(改或廢)。近來(lái)中央開(kāi)始在不同領(lǐng)域進(jìn)行不同程度的放松管制改革，[16]某些地方[17]也在進(jìn)行此方面的努力，雖然基本上處于初級(jí)階段或嘗試階段，但都將為激勵(lì)型監(jiān)管(適用范圍和種類(lèi)的拓展)立法創(chuàng)造條件。
(二)激勵(lì)型監(jiān)管立法完善的宗旨：注重監(jiān)管實(shí)效并以公共福社為歸依
從總體上看，傳統(tǒng)命令控制型監(jiān)管似乎能夠做到令行禁止，很有“效率”。但除了一些特殊的領(lǐng)域(如在煤礦安全、毒品監(jiān)管等領(lǐng)域)外，其監(jiān)管的實(shí)際效果并不理想，根源就在于其忽視了信息不對(duì)稱(chēng)和人性自利等方面的因素。相反，激勵(lì)型監(jiān)管的實(shí)效在諸多場(chǎng)合比傳統(tǒng)命令控制型監(jiān)管更為明顯。如果不重視監(jiān)管的“實(shí)效”而僅重視監(jiān)管的“效率”，激勵(lì)型監(jiān)管就不會(huì)受到重視，激勵(lì)型監(jiān)管立法就不可能完善。
行政法學(xué)真正的任務(wù)在于：不僅僅給行政機(jī)關(guān)安置一個(gè)規(guī)范其權(quán)力運(yùn)用的籠套，更為重要的是促使政府科學(xué)地、有效地進(jìn)行公共管制以實(shí)現(xiàn)公共福益的宗旨。[18]行政監(jiān)管立法的宗旨也在于此。但從我國(guó)當(dāng)前的行政監(jiān)管立法來(lái)看，其任務(wù)不是在監(jiān)管實(shí)效上，而是主要落在以“司法審查”為核心的控權(quán)上。這種取向的行政立法客觀(guān)上是忽視監(jiān)管的實(shí)效或“績(jī)效”的——“中國(guó)的行政法學(xué)仍然囿于原有的以‘司法審查’為中心的研究，而疏于監(jiān)管政策形成實(shí)質(zhì)層面的研究，造成行政法學(xué)研究和行政實(shí)務(wù)間的巨大落差，使得行政法學(xué)理論缺乏對(duì)真實(shí)的行政過(guò)程的解釋力，更不能對(duì)監(jiān)管績(jī)效的提高和行政法的完善提供進(jìn)一步的指導(dǎo)”。[19]在僅以控權(quán)為目的的行政監(jiān)管立法中，激勵(lì)型監(jiān)管是難以成功確立的—因?yàn)榧?lì)性監(jiān)管將賦予行政主體更大的自由裁量權(quán)，同時(shí)監(jiān)管實(shí)效與公共福社成為行政主體實(shí)施監(jiān)管行為時(shí)考慮的重點(diǎn)。這與“利于司法審查”是相悖的。
因此，激勵(lì)型監(jiān)管立法的完善，要求監(jiān)管立法注重監(jiān)管的實(shí)效，以實(shí)現(xiàn)公共福社為宗旨;要求行政監(jiān)管立法應(yīng)體現(xiàn)人文關(guān)懷，弱化強(qiáng)制性行政。只有這樣，才能為激勵(lì)型監(jiān)管融入行政法提供法律上的正當(dāng)性。在此基礎(chǔ)上，再針對(duì)不同監(jiān)管領(lǐng)域、不同監(jiān)管事項(xiàng)不斷發(fā)展出新的、合適的激勵(lì)型監(jiān)管方式和手段。
(三)激勵(lì)型監(jiān)管立法完善的重心：程序設(shè)置
我國(guó)現(xiàn)有的激勵(lì)型監(jiān)管效果還不是很理想，而行政程序的缺乏是影響我國(guó)激勵(lì)型監(jiān)管實(shí)效的重要因素。我國(guó)‘行政程序理念最初定位于‘限制行政權(quán)力、保障公民權(quán)益’，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力形式上的合法性，而對(duì)于如何從整體上提高監(jiān)管績(jī)效、如何通過(guò)行使監(jiān)管權(quán)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化這些事關(guān)監(jiān)管質(zhì)量的根本問(wèn)題，沒(méi)有相應(yīng)的程序檢驗(yàn)和保障。監(jiān)管型政府的崛起，使得行政法的任務(wù)由原來(lái)的單純控制行政權(quán)、防止行政權(quán)濫用，發(fā)展到如何設(shè)計(jì)良好的程序使監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅‘形式上合法’、而且實(shí)質(zhì)上能夠促進(jìn)監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、監(jiān)管績(jī)效的提高”。[20]
程序的設(shè)置至少應(yīng)當(dāng)包括以下方面。(1)激勵(lì)型監(jiān)管的組織、實(shí)施程序。各類(lèi)監(jiān)管立法應(yīng)當(dāng)明確激勵(lì)型監(jiān)管的實(shí)施主體，權(quán)限范圍，行政相對(duì)人的申請(qǐng)程序，監(jiān)管主體對(duì)激勵(lì)效果的檢查、評(píng)價(jià)、兌現(xiàn)和期限等組織、實(shí)施程序問(wèn)題。(2)防偏私程序(這實(shí)際上也屬于組織、實(shí)施程序的一部分，也是公平原則的落實(shí))。跟所有的行政行為存在自由裁量情形一樣，激勵(lì)型監(jiān)管中更是大量存在自由裁量，這就為行政不公預(yù)留了空間。因而在限定過(guò)度的裁量權(quán)方面，通過(guò)設(shè)置具體的程序規(guī)則無(wú)疑是一種非常有效的選擇。(3)信息公開(kāi)程序。不管是正面的激勵(lì)還是反面的激勵(lì)(即約束)，均應(yīng)以公示的方式讓行政相對(duì)人和利害關(guān)系人知曉，這既是為了指引行政相對(duì)人的行為更好地實(shí)現(xiàn)激勵(lì)監(jiān)管的效果，也是為了讓其知道自己的權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)增強(qiáng)利害關(guān)系人的監(jiān)督。 (4)其他配套程序(或制度)。其內(nèi)容不一定是純粹程序性的，也可能包括實(shí)體的內(nèi)容，如，激勵(lì)監(jiān)管所需資金的來(lái)源程序(或制度)，是通過(guò)財(cái)政撥付還是通過(guò)建立基金取得;又如，監(jiān)管主體在不給予相對(duì)人立法所承諾的經(jīng)濟(jì)性?xún)?yōu)惠、或?qū)ο鄬?duì)人采取約束性措施時(shí)說(shuō)明理由的程序(或制度)，等等。
(四)激勵(lì)型監(jiān)管立法完善的關(guān)鍵：法律責(zé)任與救濟(jì)制度的設(shè)置
激勵(lì)型監(jiān)管的關(guān)鍵在于實(shí)施，而實(shí)施的效果很大程度上取決于“信”。《史記·商鞅列傳》即記載有商鞅的“徙木立信”說(shuō)，當(dāng)然，該“徙木立信”是一種正面激勵(lì)，但即使對(duì)于反面的激勵(lì)即約束來(lái)說(shuō)，“信”同樣也是必不可少的。顯然，對(duì)“信”違背只可能來(lái)自監(jiān)管主體，而對(duì)此予以約束的最有效機(jī)制就是律立監(jiān)管主體的法律責(zé)任制度與相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)制度，對(duì)政府沒(méi)有兌現(xiàn)其許諾的激勵(lì)時(shí)行政相對(duì)人該如何獲得救濟(jì)、行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任又如何追究等問(wèn)題做出規(guī)定。
對(duì)我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)激勵(lì)型監(jiān)管的立法進(jìn)行考察可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)奇怪的現(xiàn)象：幾乎沒(méi)有一部法律對(duì)(激勵(lì)型監(jiān)管)監(jiān)管主體相應(yīng)的法律責(zé)任、或?qū)Ρ槐O(jiān)管主體的權(quán)利救濟(jì)作規(guī)定。這不一定是立法的疏忽，一個(gè)看似合理的可能解釋是：《行政復(fù)議法》第6條規(guī)定行政相對(duì)人“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，何以申請(qǐng)行政復(fù)議;《行政訴訟法》第11條規(guī)定人民法院受理行政相對(duì)大“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”行政行為不服提起的訴訟。但是，如果復(fù)議機(jī)關(guān)和法院對(duì)如此模糊的規(guī)定不予理睬而拒絕受理時(shí)，監(jiān)管主體的法律責(zé)任和被監(jiān)管主體的權(quán)利救濟(jì)就成為空話(huà)，我國(guó)激勵(lì)型監(jiān)管的實(shí)施效果不佳實(shí)在不足為怪了?？梢?jiàn)，法律責(zé)任與救濟(jì)制度的設(shè)置是激勵(lì)型監(jiān)管立法完善的關(guān)鍵。
李沫，單位為中南大學(xué)商學(xué)院。
【注釋】
[1]Loeb M.and Magat W. A. A Decentralized Method for Utility Regulation [J].Journal of Law and Economics 1979,(2),pp399-404.
[2]Vogelsang I and Finsinger J. A Regulation Adjustment Process for Optional PricingbMulti -product Monopoly FirmS [J]. Bell Journal of Economics 1979, (10),pp71-157.
[3]Baron D. and Myerson R. Regulation of Monopolist with Unknown CostS[J]. Econometrica 1982(4), pp9ll-930.
[4]徐祥民、時(shí)軍：《論環(huán)境法的激勵(lì)原則》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年第4期。
[5]申喜連：《試論行政機(jī)關(guān)的非物質(zhì)性激勵(lì)》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2003年第4期。
[6]“所謂責(zé)任激勵(lì)，就是要建立嚴(yán)格的責(zé)任制度，使行政人員明確履行職責(zé)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，并激勵(lì)其完成本職工作任務(wù)的責(zé)任感”。呂錦如：《行政激勵(lì)及其效應(yīng)研究》，《嘉興學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第5期。
[7]“約束也是激勵(lì)，行政管理中的約束激勵(lì)主要通過(guò)對(duì)國(guó)家公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)進(jìn)行全面考核(重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)),嚴(yán)格的紀(jì)律約束、職務(wù)的升降和任免等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)其激勵(lì)目標(biāo)。”張愛(ài)邦：《行政激勵(lì)論》,《遼寧教育學(xué)院學(xué)報(bào)》1997年第3期。
[8]【美】特里L(fēng)庫(kù)拍：《行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版，第77頁(yè)。
[9]羅豪才、宋功德：《現(xiàn)代行政法學(xué)與制約、激勵(lì)機(jī)制》，《中國(guó)法學(xué)》2000年第3期。
[10]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法(第三版)》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2007年版，第79頁(yè)。
行政法相關(guān)論文篇二
《 行政法解釋探究 》
【摘要】由于受我國(guó)現(xiàn)行法律解釋體制等多種因素的制約,對(duì)行政法解釋的研究呈現(xiàn)出較多的混亂。因此,有必要從具體行政行為解釋開(kāi)始探討,分析行政法解釋的二元制結(jié)構(gòu),廓清行政法解釋的概念和內(nèi)涵,為行政法解釋的進(jìn)一步研究作初步的探討。
【關(guān)鍵詞】行政法解釋 二元制結(jié)構(gòu) 體制
近十幾年以來(lái),有關(guān)法律(學(xué))方法論、法律解釋學(xué)的研究可謂如火如荼,一些部門(mén)法學(xué)者針對(duì)各部門(mén)法如民法、刑法、憲法等的研究也異軍突起,逐漸成為顯學(xué)。然而有關(guān)行政法法律解釋的研究卻一直受冷落,多年來(lái)鮮有人問(wèn)津。這也許是因?yàn)榇蟛糠值姆煞椒ㄕ搶W(xué)者多把視域?qū)Ｗ⒂谒痉▽?shí)踐領(lǐng)域,而對(duì)于行政執(zhí)法領(lǐng)域卻少有關(guān)心。然而這并不意味著在行政執(zhí)法領(lǐng)域不存在法律解釋的現(xiàn)象,其實(shí),這種現(xiàn)象是客觀(guān)存在的,只是被忽視了。令人欣慰的是,近年來(lái)已經(jīng)有一些人開(kāi)始關(guān)注此領(lǐng)域,并取得了一定的研究成果。然而同時(shí)也存在著許多混亂,為此我們有必要首先對(duì)其概念進(jìn)行探討,以澄清混亂。
行政法領(lǐng)域法律解釋概念的辨析
關(guān)于國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)行政法領(lǐng)域的法律解釋概念的稱(chēng)謂,區(qū)別主要在于法律解釋主體的不同。根據(jù)解釋的主體,可以分為兩類(lèi):一、大多數(shù)學(xué)者把行政法領(lǐng)域的法律解釋主體限定為行政機(jī)關(guān),對(duì)于司法機(jī)關(guān)對(duì)行政法的解釋主體地位并未提及。這些概念稱(chēng)謂包括行政解釋、行政法律解釋。比如,“行政解釋,就是國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)――國(guó)務(wù)院以及主管部門(mén)就如何應(yīng)用法律問(wèn)題所做的解釋。”“行政解釋是具有法定解釋權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)制定法所做的能夠產(chǎn)生法律拘束力的解釋。”在此意義上的法律解釋,又可分為抽象解釋和具體解釋,比如孫光寧學(xué)者就將行政法律解釋界定為,“在具體行政行為過(guò)程中對(duì)如何具體適用法律規(guī)范所做的解釋”。①二、將行政法領(lǐng)域的法律解釋主體設(shè)定為行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān),并稱(chēng)之為二元制解釋體制的行政法解釋。學(xué)者黃竹勝認(rèn)為,“行政法解釋可以界定為行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)在行政法的適用過(guò)程中對(duì)行政法規(guī)范和行政法律案件事實(shí)進(jìn)行理解、說(shuō)明和應(yīng)用的活動(dòng)”。②
我國(guó)現(xiàn)行的法律解釋體制
按照我國(guó)近百年形成的法學(xué)傳統(tǒng),我國(guó)現(xiàn)行的法律解釋體制解釋主體類(lèi)別多元化和抽象解釋的主導(dǎo)性,一般把法律解釋分為立法解釋、司法解釋和行政解釋,且法律解釋權(quán)多掌握在高層機(jī)關(guān)手中。
依據(jù)這些文件所形成的法律解釋體制的特點(diǎn)是:一、法律解釋權(quán)由高層機(jī)關(guān)所壟斷,從而試圖實(shí)現(xiàn)下層執(zhí)法機(jī)關(guān)機(jī)械適用法律。二、法律解釋權(quán)劃歸相應(yīng)職能部門(mén)行使,例如,中央立法通常由中央國(guó)家立法機(jī)關(guān)作出解釋。三、立法部門(mén)主導(dǎo)解釋。例如,國(guó)務(wù)院對(duì)行政法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的問(wèn)題進(jìn)行解釋,同時(shí)有權(quán)對(duì)國(guó)務(wù)院主管部門(mén)解釋有困難或主管部門(mén)間有爭(zhēng)議的問(wèn)題作出解釋。
現(xiàn)行的法律解釋體制對(duì)行政法解釋權(quán)的歸屬設(shè)置的消極影響是顯而易見(jiàn)的,它不僅對(duì)有關(guān)行政法的法律解釋理解造成了一定的限制,限縮了其內(nèi)涵,而且也不利于對(duì)行政法法律解釋的進(jìn)一步研究。
具體行政行為解釋探討
在司法領(lǐng)域,裁判行政訴訟案件的法院(法官)必定需要對(duì)行政法規(guī)范和案件事實(shí)進(jìn)行解釋,因?yàn)榉ㄔ?法官)作為社會(huì)正義的最后一道防線(xiàn),有權(quán)適用法律對(duì)案件進(jìn)行裁判,且其裁判結(jié)果具有最終效力。而法律適用的過(guò)程,也是法律解釋的過(guò)程。學(xué)者們已經(jīng)對(duì)司法過(guò)程中法律解釋的必要性、法律解釋權(quán)以及法官的解釋主體地位論述頗豐,故筆者將在此著重探討具體行政行為解釋的相關(guān)問(wèn)題。
在法律適用的實(shí)踐過(guò)程中,與立法權(quán)和司法權(quán)相比,行政權(quán)更多地與社會(huì)發(fā)生直接聯(lián)系,其權(quán)力的主動(dòng)性決定了其處理的具體事務(wù)更多,在這些具體行政行為中,行政法規(guī)范的適用頻率較高。在法律適用的場(chǎng)閾,必定存在法律解釋,沒(méi)有法律解釋,法律適用便不可能。然而作為具體的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在具體適用行政法律、法規(guī)、規(guī)章的過(guò)程中,是否有權(quán)對(duì)其所適用的行政法規(guī)范進(jìn)行解釋,是理論界頗有爭(zhēng)議的一個(gè)問(wèn)題。一些學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)現(xiàn)行的法律解釋體制以及行政法規(guī)范的解釋權(quán)歸屬設(shè)置并沒(méi)有賦予所有行政機(jī)關(guān)以法律解釋權(quán),只是賦予了一些高層行政機(jī)關(guān)以解釋權(quán),因此大部分的具體適用行政法規(guī)范的行政機(jī)關(guān)(也即大部分低層的具體行政執(zhí)法機(jī)關(guān))并無(wú)權(quán)解釋行政法規(guī)范,作為立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),除了本身有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以對(duì)自己制定的行政法規(guī)范有權(quán)解釋以外,其他大部分行政機(jī)關(guān)的職責(zé)就是執(zhí)行法律,因?yàn)槠鋱?zhí)行的法律本身是明確的、無(wú)需解釋的。然而這畢竟是理論上的幻想,無(wú)權(quán)解釋便無(wú)法執(zhí)法,行政執(zhí)法過(guò)程和司法裁判的過(guò)程中在某種程度上具有相似性,它們都是為了解決糾紛、維護(hù)社會(huì)秩序,在這兩個(gè)過(guò)程中都需要適用法律,依法行政或者裁判。
所以,有學(xué)者認(rèn)為,法律解釋大體上可以劃分為規(guī)范性解釋和個(gè)別性解釋,現(xiàn)行的法律解釋體制以及關(guān)于行政法解釋的規(guī)定只是就規(guī)范性解釋作出了規(guī)定,但是僅從這種體制和規(guī)定中并不能推導(dǎo)出具體的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)有法律解釋權(quán)的結(jié)論。這些具體的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)只是不能發(fā)布規(guī)范性的解釋文件而已,并非不能在具體個(gè)案中進(jìn)行解釋。它們所享有的是個(gè)別性的、針對(duì)個(gè)案的具體解釋權(quán)。所以,規(guī)范性解釋和個(gè)別性解釋是有區(qū)別的,這些區(qū)別表現(xiàn)在效力范圍和功能目標(biāo)等方面:第一,規(guī)范性解釋的目的和功能是統(tǒng)一法律適用,而個(gè)別性解釋則是進(jìn)行具體的法律適用;第二,規(guī)范性解釋體現(xiàn)為制定和發(fā)布規(guī)范性的法律解釋文件,其效力是一般性的和普遍性的,而個(gè)別性解釋則體現(xiàn)為形成具體的行政決定中的說(shuō)理部分,其效力是個(gè)別性的,對(duì)其他行政機(jī)關(guān)不具有拘束力。所以,這些文件也并沒(méi)有規(guī)定具體行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)有個(gè)別性法律解釋權(quán)。而個(gè)別性的法律解釋權(quán)也正是行政執(zhí)法之必需,使具體行政機(jī)關(guān)之行政執(zhí)法成為可能。所以,具體的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是具有行政法規(guī)范的個(gè)別性解釋權(quán)的,他們只是沒(méi)有規(guī)范性的法律解釋權(quán)。“雖然在制度設(shè)計(jì)上并沒(méi)有賦予具體適用行政法規(guī)范的機(jī)關(guān)以解釋權(quán),但是從法律適用的過(guò)程來(lái)看,解釋的真正需要卻是來(lái)自于具體個(gè)案之中。只有在適用中才能結(jié)合具體的事實(shí)作出適當(dāng)?shù)慕忉?把法律解釋行為從適用過(guò)程中剝離出來(lái)是不可能的。”③
然而,我國(guó)現(xiàn)行的法律解釋體制對(duì)行政法規(guī)范解釋權(quán)限的設(shè)置已經(jīng)到了亟待改革的地步。同時(shí),雖然在我國(guó)的一些行政法律、法規(guī)中已經(jīng)有說(shuō)明理由的法律規(guī)定,但法律、行政法規(guī)中明確要求行政機(jī)關(guān)說(shuō)明理由在立法體例上并非常態(tài),在理論上對(duì)不說(shuō)明理由或者說(shuō)明理由存在瑕疵的效力問(wèn)題如何解決也沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。所以,要成功解決具體行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中的法律解釋問(wèn)題,還必須對(duì)上述問(wèn)題做深入的探討。
行政法解釋與法律解釋
行政法解釋屬于法律解釋嗎?它和民法解釋、刑法解釋、憲法解釋一樣,都是法律解釋同部門(mén)法領(lǐng)域相結(jié)合的具體解釋形態(tài)嗎?顯然,由于行政法適用的特殊性,即適用過(guò)程中的二元制解釋形態(tài)的存在,它們之間還是有很大區(qū)別的。在我國(guó),大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)同行政法解釋是法律解釋的一種,然而這與陳金釗教授所闡明的法律解釋的概念是有所不同的,他認(rèn)為,法律解釋是一種有權(quán)解釋,其主體只能是法官。“所謂法律解釋就是指法官按照法律的規(guī)范意旨和法律精神,運(yùn)用法律思維方式,在法律適用過(guò)程中對(duì)與案件相關(guān)的法律和事實(shí)的意義所作的闡明。”④顯然,根據(jù)這一定義,行政法解釋是不能算作真正意義上的法律解釋的,至少在主體上這一概念并不能全部包容行政法解釋。
從行政法規(guī)范的執(zhí)行角度分析,無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是法院都是適用法律和執(zhí)行法律的機(jī)關(guān),其法律適用雖然出發(fā)點(diǎn)有所不同,但是性質(zhì)和結(jié)構(gòu)基本相同。他們都有權(quán)力將一般的規(guī)則適用于具體的案件事實(shí),因而有著相似的法律適用職能。法律應(yīng)用就是法律解釋,德國(guó)哲學(xué)大師伽達(dá)默爾認(rèn)為,理解、解釋和應(yīng)用是三位一體的過(guò)程,法律適用主體在理解法律時(shí),必須以“法律”作為理解的前提,否則對(duì)法律的理解便是不可能的。⑤誰(shuí)制定誰(shuí)解釋的原則也是符合行政法治原則的,并且我們主張行政機(jī)關(guān)解釋的先定力而非最終性,因此也并沒(méi)有剝奪法官解釋的權(quán)威地位和效力的最終性。即使從法治的角度審視法律解釋,我們也沒(méi)有忽視“法律的貫徹實(shí)施和解釋結(jié)果的有效性”。
通過(guò)上述分析,旨在廓清行政法解釋的概念和內(nèi)涵,為行政法解釋的進(jìn)一步研究作初步探討?；谏衔难芯?筆者認(rèn)為,行政法解釋是行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)在行政法規(guī)范適用過(guò)程中對(duì)行政法規(guī)范和行政法律案件事實(shí)進(jìn)行理解、說(shuō)明和應(yīng)用且具有相應(yīng)拘束力的活動(dòng)。(作者單位:山東大學(xué)威海分校)
注釋
?、賹O光寧:“行政行為視角下行政法律解釋的特殊性”,《廣西社會(huì)科學(xué)》,2007年第11期。
②黃竹勝:《行政法解釋的理論建構(gòu)》,濟(jì)南:山東人民出版社,2007年,第83頁(yè)。
?、埸S竹勝:“行政法解釋的主體制度初探”,《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》,2005年第2期。
?、荜惤疳?“法律解釋及其基本特征”,《法律科學(xué)》,2000年第6期。
?、輀德]毛雷爾:《行政法學(xué)總論》,高家偉譯,北京:法律出版社,2000年,第124頁(yè)。
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